2024年5月28日
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託管抑或軍事占領?

戰後琉球二維領土地位新探(上)

作者 | 劉丹
劉丹:上海交通大學凱原法學院海洋法治研究中心副研究員。

〔如須轉載,請先徵求《遠望》同意,並於文首註明出處,全文刊載(不得隨意更動內容)。〕

琉球群島的地理位置使其戰略意義十分突出。釣魚島爭端經久難解,與「冷戰」時期形成的「第一島鏈」不無關係,其中鏈上一環就是琉球群島。對中國實現「海洋強國」的長期目標而言,琉球具有重要的政治、軍事和戰略意義。在釣魚島主權歸屬「論戰」中,日本政府長期強調琉球與釣魚島間的「關聯」。日本政府聲稱:釣魚島歷史上始終是日本領土「南西諸島」一部分,從法律意義上確認日本領土的戰後條約是1951年《舊金山和約》,釣魚島不但沒有被包括在該條約第2條日本放棄的領土內,而且依據第3條該列嶼作為「南西諸島」組成部分由美國進行施政。此後在1971年《日本國與美利堅合眾國關於琉球諸島及大東諸島的協定》(以下簡稱《琉球移交協定》《日本國與美利堅合眾國關於琉球群島及大東諸島的協定》於1971年6月17日在華盛頓和日本同時以英文、日文簽署,1972年生效,多被日美新聞報導和官方文件簡稱為「冲繩返還協定」,中國學界相關研究往往沿襲這一稱謂,但該協定的標題沒有用「冲繩」的地理名稱,而採用「琉球」這一傳統稱謂,「reversion」(「回歸」或「複歸」)在協定中僅出現3次,並沒有「返還」或「主權返還」的表述。鑒於該協定標題中使用「琉球」而非「沖繩」的稱謂,不應效仿日美「冲繩返還協定」的稱呼。因該協定多處強調美國將琉球群島的行政、立法和司法權力移交(transfer)給日本,除非引用原作或尊重原出處的需要,本文將協定簡稱為《琉球移交協定》,以還原該協定的歷史原貌和條約主要條款的原意。)中,釣魚島被包含在把「施政權」歸還給日本的區域內。日本主張釣魚島的行政編制隸屬琉球,琉球是日本的領土,因此釣魚島主權歸屬日本,依據為《舊金山和約》第3條規定由美國託管琉球、美國把琉球「施政權」移交給日本的安排。隨著輿論對釣魚島爭端的關注,我國民間不僅有「還我琉球」的呼聲,學界還出現「琉球地位未定」的觀點,然而相關研究對日本釣魚島「主權主張」中琉球因素的關注相對較少。然而,中外文獻對二戰後琉球領土地位的學理定性差異較大。海峽兩岸學者關於琉球的研究,多將二戰後到20世紀70年代美日簽訂《琉球移交協定》時期的琉球定性為「託管」,僅有個別學者將戰後琉球定性為美國的「戰略控制」或「軍事占領」。相反,國外文獻較少將琉球定性為託管,例如Robert D. Eldridge、B. J. George的研究一方面表明,琉球或由聯合國託管,或「返還」日本都曾是舊金山和會討論的方案,美國出於冷戰需要繞開聯合國單獨占領琉球。Robert D. Eldridge、Gavan McCormack、Glenn Davis、Nicholas Evan Sarantakes等人的研究中,對二戰後的琉球用「占領」、「軍事占領」、「行政管理」等提法。日本學者涉及二戰後冲繩問題的論著也常用「統治」、「領有」的說法。二戰後琉球地位中外文獻的巨大差異,讓人產生以下疑問:二戰後琉球地位的學理定性存在差異的原因何在?中國學者所主張的戰後琉球託管是否為「偽命題」?基於《舊金山和約》的琉球地位應如何定性?「琉球地位未定論」是否有國際法依據?圍繞以上問題,本文擬從國際法和國際關係史多學科角度,結合外交檔案分析二戰後的琉球地位,為我國東亞領土爭端的戰略決策提供參考。


一、《舊金山和約》與琉球託管

學界對二戰後琉球託管地位的定性,始於開羅會議羅斯福與蔣介石的談話,而中外學者對琉球地位認知的差異,根源在於《舊金山和約》第3條的「琉球託管」條款。本章側重對《舊金山和約》涉琉球託管的條款進行條約法分析,以探尋舊金山和會期間國際社會對戰後琉球地位的討論與安排。

(一)聯合國託管制度與戰後的琉球安排

1943年11月23日中美英三國首腦開羅會議期間,蔣介石和羅斯福會晤時討論了軍事合作、戰後領土安排等議題。羅斯福主動提及琉球問題,並數次詢問中國是否要求該群島。蔣介石稱「同意與美國共同占領琉球,並願最終在一個國際組織(即後來的聯合國)的託管下,與美國共同管理(該地)」,並表示「琉球與臺灣在中國歷史上地位不同。琉球為一王國,其地位與朝鮮相等」。1944年1月第36次太平洋戰爭委員會會議上,羅斯福再次提到琉球問題,並稱史達林熟悉琉球群島的歷史、讚同琉球群島應歸還中國。最終,中國對琉球的主張雖沒有列入1944年12月1日《開羅宣言》,美國外交檔案館保留的共同聲明的美方草稿(初稿與修訂稿)和英方草稿並沒有提及琉球。不過,這幾份文件不僅提到將日本在太平洋所佔據的島嶼剝離,還提及把日本占領的臺灣、滿洲等歸還中國。

聯合國託管聯合國託管理事會於1994年11月1 日停止運作。是參照國際聯盟時期的委任統治制度建立的。根據《聯合國憲章》,適用託管制度的領土包括:依據《國聯盟約》屬於國聯時期「委任統治」的領土;二戰後從戰敗國割離的領土;負有管理責任的國家自願置於託管制度的其他領土。在中華人民共和國聯合國合法席位恢復前,臺灣當局是聯合國託管理事會的成員。二戰後被納入託管體制的託管領土及協議的順序如下:1946年12月,第一屆聯大首先批准8個原國聯時期的委任統治領土的託管協定;1947年,有關太平洋島嶼的託管協定也被安理會批准,該區域為原國聯時期日本委任統治領土,現列入「戰略防區」;1947年和1950年,聯大通過瑙魯和索馬里的託管協定。三類託管地中,由美國託管的太平洋群島是日本受國聯委託管理的原委任統治地,1944年太平洋戰爭期間曾被美軍攻佔。

在對待琉球群島和作為日本「前委任統治領土」的太平洋島嶼問題上,聯合國在領土安排的適用範圍和法律依據方面存在不同。1947年4月2日安理會「第318號決議」將國聯時期根據《國聯盟約》第22條由日本實施委任統治的太平洋島嶼(即馬里亞納群島、加羅林群島和馬紹爾群島)列為「戰略防區」,由美國託管。同日,安理會還通過另一份《日本前委任統治島嶼的託管協議》,將上述太平洋島嶼交由美國託管。《舊金山和約》第2章「領土」第2 條規定,「日本放棄與國際聯盟委任統治制度有關之一切權利、權利根據與要求,並接受1947年4月2日安全理事會將託管制度推行於從前委任日本統治的太平洋各島嶼之措施」,指向的就是安理會的「第318號決議」,第3條則對琉球群島另行處理。但我國學界仍存在對二戰後太平洋島嶼託管及其法律依據的誤解和誤讀,主要表現為:(1)誤將琉球群島納入日本前委任統治地的太平洋島嶼範圍中;(2)誤將安理會「第318號決議」或《日本前委任統治島嶼的託管協議》當作美國對琉球進行託管的「法律依據」。但無論是安理會「第318號決議」還是《日本前委任統治島嶼的託管協議》都不涉及琉球群島,即使在《舊金山和約》裡,對琉球群島和日本「前委任統治領土」的太平洋島嶼也都區別對待,並規定在不同的條款中。

(二)《舊金山和約》「領土條款」的條約法解讀

1951年9月8日,包括日本在內49個國家代表在美國舊金山歌劇院簽署《舊金山和約》1951年9月8日,包括日本在內的49個國家的代表在美國舊金山的戰爭紀念歌劇院簽訂《舊金山和約》。蘇聯、波蘭及捷克斯洛伐克反對條約內容,拒絕在和約上簽字;印度、緬甸及南斯拉夫則是受邀但沒有出席;哥倫比亞、印尼及盧森堡代表雖然簽署和約,但沒有批准該和約。最後共有46個國家簽署並批准《舊金山和約》。,和約於1952年4月28日生效,最終締約國為46個國家。關於該和約的條約效力,我國多數學者主張該和約對中國而言是無效條約,對中國沒有法律約束力。這些觀點又分為日本對華負有戰爭賠償義務等角度的「對華無法律效力說」、從反法西斯聯盟「不單獨媾和」和「同盟國一致」角度的「非法無效說」、從強行法和和約締約缺陷角度的「絕對無效說」以及「部分無效說」。關於《舊金山和約》的效力問題,其實還可細分為《舊金山和約》是否有締約瑕疵?《舊金山和約》對未締約的第三方的法律效力如何?

在美英主導的舊金山和會中,以對日「和約」形式簽訂的《舊金山和約》在締約權和締約方等方面存在瑕疵。1941年《對德作戰採取聯合行動的協定》第2條和1942年《聯合國家宣言》第2條都有反法西斯同盟國「不與敵人締結單獨停戰協定或和約」的規定;1943年中美英蘇《四國關於普遍安全的宣言》中也宣佈,涉及敵方包括投降等事項時「採取共同行動」。從締約方看,反法西斯同盟國中,對日戰爭中犧牲最大的中國被排除在外,前蘇聯也因其對和約條款的意見不被採納等因素沒有簽約。從締約過程和締約方看,《舊金山和約》違反了「盟國一致原則」和「不單獨媾和」的反法西斯同盟兩大約定。

根據「條約對第三方既無損也無益」的條約法原則,中國主張《舊金山和約》對己無效,具有切實的國際法依據。根據《維也納條約法公約》《維也納條約法公約》於1969年5月23日在維也納簽訂,於1980年1月27日生效。我國於1997年9月3日交存加入書,公約於 1997年10月3日對我國生效。第34條「關於第三國之通則」,未經第三國同意,條約不得為該國創設義務或權利。中國不是《舊金山和約》締約方,不受該和約的約束,中國自然無需遵守《舊金山和約》中為中國創設義務的條款。《維也納條約法公約》第35條「為第三國規定義務之條約」規定「如條約當事國有意以條約之一項規定作為確立一項義務之方法,且該項義務經一第三國以書面明示接受,則該第三國即因此項規定而負有義務。但《舊金山和約》中為中國「規定權利」的條款,中國可否援引?結合《維也納條約法公約》第36條《維也納條約法公約》第36條規定「一、如條約當事國有意以條約之一項規定對一第三國或其所屬一組國家或所有國家給予一項權利,而該第三國對此表示同意,則該第三國即因此項規定而享有該項權利。該第三國倘無相反之表示,應推定其表示同意,但條約另有規定者不在此限。二、依第一項行使權利之國家應遵守條約所規定或依照條約所確定之條件行使該項權利。」,即使《舊金山和約》有為中國「規定權利」的條款,因中國1951年9月18日聲明《中華人民共和國中央人民政府外交部部長周恩來關於美國及其僕從國家簽訂舊金山對日和約的聲明》,載《人民日報》1951年9月19日。對和約明確表示反對,因此原則上難以援引。

我國沒有締結《舊金山和約》,是和約「第三方」(third party),自然可以主張條約對己無效。但是《舊金山和約》在40多個締約國間仍具有條約效力。縱觀亞洲領土格局,東北亞除日本是和約締約方外,與日本存在島嶼爭端的俄羅斯和韓國都不是締約方;在南海,與中國存在島嶼爭端的菲律賓和越南都是和約的締約方。《舊金山和約》規定,凡因當事方對條約的意見引起「關於條約解釋和執行的爭端」,如不能通過特別求償法庭或其他方式解決,則「應由國際法院解決」。今後如日、菲、越等國提起涉領土爭端的訴訟或仲裁時,理論上不能排除國際爭端解決機構對《舊金山和約》條文適用和解釋的可能,這將會直接或間接的觸及我國的領土與島礁利益。結合《舊金山和約》的「和約草案」,研究涉「領土」條款的締約背景和條約解釋,對維護我國領土權益意義重大。

《舊金山和約》第2章的標題為「領土」,其中第2條涉及我國臺灣、澎湖列島和南海諸島。第3條則對二戰後琉球領土的處置和琉球託管問題做出安排。《舊金山和約》第3條規定「日本對於美國向聯合國提出將北緯29º以南之南西諸島(包括琉球群島與大東群島)、孀婦岩島以南之南方諸島(包括小笠原群島、西之島與琉璜列島)及冲之島礁與南鳥島置於聯合國託管制度之下,而以美國為唯一管理當局之任何提議,將予同意。在提出此種建議,並對此種建議採取肯定措施以前,美國將有權對此等島嶼之領土及其居民,包括其領海,行使一切及任何行政、立法與司法權力。」第3條的「南西諸島」、「北緯29º以南」、「以美國為唯一管理當局」等關鍵條約用語均有過重大改動,這些用語不僅對戰後琉球群島的領土安排有直接影響,還間接牽涉釣魚島問題:

第一,第3條採用「南西諸島」而非「琉球群島」的用語。《舊金山和約》不用「琉球群島」而用「南西諸島」,隱含了日本政府的政治意圖。「南西諸島」現今「南西諸島」範圍涵蓋日本九州島西南部至臺灣島東北部之間的全部島嶼,由大隅諸島、吐噶喇列島、奄美諸島、冲繩諸島(包括慶良間諸島)、大東諸島和先島諸島(包括宮古列島和八重山列島)等6個島群,19世紀60-80年代中日甲午戰爭前,日本發行的十餘種琉球地圖中雖使用大隅群島、琉球群島、吐噶喇群島等總括性地域名稱,但均沒有用過「南西諸島」。最早標注「南西諸島」的是1877年英國出版的《中國東海沿海自香港至遼東灣海圖》,但只包括冲繩群島和先島諸島(不含釣魚島列嶼)。中的「Shoto」是日文的英譯,意思是「島鏈」(chain of islands)。日本竊踞釣魚島及其附屬島嶼後「南西諸島」才出現在日本的地圖中。1941年「大西洋會議」到1945年間,美國國務院討論和研究琉球問題的文件和會議都採用Liuchiu(Liuqiu)這一中國發音。1945年後,美國國務院才將琉球(Liuchiu/Liuqiu)的漢語發音改為日語發音「Ryukyu」。此後美軍設在琉球的最高管理機構採用「United States Civil Administration of the Ryukyu Islands」(琉球群島美國民政府,以下簡稱「USCAR」或「美國民政府」)而非「冲繩」的稱謂。1950年4月4日,日本政府建議將「北緯29º以南的『琉球群島』」改為「北緯29º以南的『南西諸島』」,理由是「北緯29º以南包括奄美群島,但此群島不屬於琉球群島,修改目的是為避免誤會而採取的一種措施」。日本的要求,即使是美方也認為目的是消除「琉球群島」這一國際公認稱謂的影響,尤其要避免《舊金山和約》第3條條約用語受到中國發音的影響。

第二,第3條改「677號指令」的「北緯30º以南」為「北緯29º以南」。1946年1-2月,盟軍最高司令部第「677號指令」等指令和文件表明:盟軍將奄美、琉球、宮古、八重山等從日本本土分離;停止日本政府對被分離領土的政治、行政權力;琉球群島以「北緯30度」為界分「日本區域」和「琉球區域」。《開羅宣言》表明,反法西斯盟國對日作戰的目的是制止並懲罰日本侵略,將「北緯30º以南」領土從日本本土剝離作為懲罰日本的一部分。這些主旨,在《舊金山和約》簽訂前的多份美國外交文件中也有系統體現。第3條「北緯29º」的緯度範圍多次變更,表明條約起草者對日本領土和「置於託管」的琉球群島範圍的認識與反復。以「北緯30º」為界,是因為「北緯30º」以北歷史上是日本九州鹿兒島縣(即1609年入侵琉球王國的薩摩藩)的一部分,並非古琉球王國的範圍;而「北緯29º」線位於吐噶喇列島和奄美諸島之間。以「北緯29º」線為界,產生的狀態是種子島和屋久島歸還鹿兒島縣,而吐噶喇列島以南的和奄美諸島再往南的區域(琉球本島、宮古島、八重山群島)被美國以託管的名義占領。《舊金山和約》第3條改變了「第667號指令」以「北緯30º」為界對日本領土進行分離的規定,把日本「領土界限」變為以「北緯29º」為界。但綜合《舊金山和約》及「和約草案」等文件不難看出:其一,不僅《舊金山和約》最終文本沒有出現「釣魚島」(漢語或日語)字眼,而且起草者在「領土」條款的草擬過程中,都沒有對釣魚島歸屬做出傾向於中國或是日本的規定;其二《舊金山和約》第2章第3條以「北緯29º」為界作為日本領土的分界線,美國作為唯一施政國對「北緯29º」以南的琉球群島進行託管,而具體的託管地界在法律上仍未明確,為美國此後單方面用地理座標將釣魚島劃入琉球「管轄範圍」埋下伏筆。然而,即使按日方「釣魚島屬於冲繩縣八重山」的邏輯,根據《舊金山和約》第3條,日本此時已然放棄「北緯29º」以南的琉球群島的「權利和權利要求」,對釣魚島的「主權」又從何談起?

第三,第3條琉球「託管方」等相關用語。《舊金山和約》第3條最終用了將琉球置於聯合國託管、「以美國為唯一管理當局」的用語。從開羅會議到《舊金山和約》期間,對中國可能收回或共同託管琉球的要求,以及日本共同管理琉球的訴求,美國都曾做出預案。1943年開羅會議前,美國國務院領土委員會下設「博頓遠東小組」的「琉球群島」(T-343)文件提及戰後對琉球的幾種安排:中國占領琉球、國際管理琉球,以及日本占領琉球。但文件認為中國主張琉球為自己領土的依據並不充分,因為島民已大部分被日本同化,琉球群島的文化、行政和經濟已跟日本本土緊密相連。對日本作為「共同施政方」的訴求,美英1951年8月「舊金山和約共同草案」在「管理當局」前插入「唯一」一詞,最終予以拒絕。1950年9月《對日媾和條約七原則》 1950年10月20日,杜勒斯與臺灣駐美大使顧維鈞會談時,交給顧維鈞一份「七原則」綱要。11月20日,杜勒斯又把經過修改的「七原則」交給顧維鈞,落款時間是1950年11月9日。參見「中華民國外交問題研究會」編《舊金山和約與中日和約的關係》,載《中日外交史料叢編》(8),「中華民國外交問題研究會」1966年版,第11頁。是美國提交聯合國討論的官方文件,其中對琉球託管的處理為「將琉球群島及小笠原群島交與聯合國託管,並以美國為管理當局」。從締約文本看,美國被列為對琉球實施託管的唯一託管方,並寫入第3條的正式文本,且將「琉球置於聯合國託管之下」的安排是明確的。

(三)二戰後琉球定性的應然維度:潛在的託管領土

1950-1951年美英的「和約草案」和同時期其他國家的意見表明,對日和約談判是法律與政治的博弈。《舊金山和約》最終既沒有載入英國要求和美國1950年前多份草案包含的「日本放棄琉球主權」條款,也沒有納入前蘇聯「日本保留琉球主權」的內容,甚至不涉及印度代表「討論今後將琉球返還日本」的條款。實際上,「領土條款」中「將琉球置於聯合國託管之下,以美國為唯一託管當局」的核心內容卻始終包括在美英的和約草案中,並得到最終文本的確認。

從條約解釋看,《舊金山和約》「領土」條款的締約準備文件、「和約草案」等文件印證了第2章「領土」條款中第3條的法律考量,即託管的約定並非只是政治考慮,而是置於《聯合國憲章》規定的具有明確約束力的「聯合國託管制度」之下的安排。如果既約定將琉球置於聯合國託管,又約定將琉球主權歸還日本,正如英國指出的,必將造成「法律的障礙與混亂」。美國1950年前的草案和英國的前期草案,都在規定「聯合國託管」的同時,以日本放棄對琉球的主權作為前提條件。這就證明,要在符合國際法的情況下實現第3條將琉球置於「聯合國託管」的目的,就不能讓日本保留主權。鑒於《舊金山和約》「琉球託管」條款隱含的法律隱患,1950年5月開始主管對日媾和談判的美國國務卿杜勒斯不得不借用「剩餘主權」,對《舊金山和約》涉琉球條款予以「解讀」。但即使援引「剩餘主權論」,也難以破解美國20世紀70年代擅自將琉球「返還」給日本的「國際法悖論」(在第三部分詳述)。

兩岸學者「二戰結束至1972年美國對琉球實施的是託管」的觀點,有其合理之處,但嚴謹性欠缺。「琉球託管說」的合理性在於,美國對琉球群島的戰後安排,先有開羅會議「中美共管」的口頭動議,後有《舊金山和約》由美國單獨實施託管的規定予以條約落實。但「琉球託管」的觀點值得推敲:其一,除了《舊金山和約》第3條的「條約依據」,二戰後美國對琉球群島的占領和管理行為,既無託管協議又不曾提交聯合國託管體系予以運作和監督;其二《舊金山和約》第3條第2句的表述為 「在提出此種建議,並對此種建議採取肯定措施以前,美國將有權對此等島嶼之領土及其居民,包括其領海,行使一切及任何行政、立法與司法權力」。這樣模糊表述傳遞的資訊似乎為,對琉球是否做出託管的決定權在美國手中,即使美國繞開聯合國,不做出琉球託管的建議,也無可厚非。這也就是國外研究把二戰後美國對琉球的處置用「占領」、「行政管理」、「戰略控制」等表述的原因。

對二戰後琉球領土地位的定性,源於《舊金山和約》但不囿於《舊金山和約》,而應綜合二戰前後國際社會對琉球問題的認知和初始條約安排,以及美日、中美間琉球問題的交涉予以定位。以條約「通常含義」解讀《舊金山和約》第3條的話,締約國當時對戰後琉球的安排應是:將琉球作為託管領土,經聯合國批准並置於聯合國託管制度之下,由美國作為唯一管理當局。在託管程序開始以及完成之前,琉球由美國實施行政管理。一旦完成聯合國託管程序,琉球將正式成為託管領土,即琉球是「潛在的託管領土」。將二戰結束至1972年所謂「琉球返還」期間的琉球定性為「潛在的託管領土」不僅符合歷史事實,也得到包括《舊金山和約》在內的條約和「和約草案」等國際法律文件的佐證,從歷史和法律看都是「應然性質的領土安排」。