1972年2月21-28日，時任美國總統的理查．尼克森率團訪問中國大陸，並簽署了《上海公報》。在《公報》中，中方重申臺灣問題屬於中國內政的基本立場，強調臺灣問題是阻礙中美關係正常化的關鍵；美方則表示他們認識到臺海兩岸皆認同「一中原則」（只有一個中國，臺灣是中國的一部分）且美國對這一立場不提出異議（這就是「一中政策」的起源），並「確認從臺灣撤出全部美國武裝力量和軍事設施的最終目標」。爾後中美兩國共同發布的另外兩份重要公報，即1979年的《建交公報》和1982年的《八一七公報》，也都圍繞著《上海公報》的內容作進一步的延伸和確認。因此，此次尼克森的出訪和《上海公報》的簽署，不僅對當時的冷戰國際局勢造成巨大衝擊，也奠定了50年來的中美關係和兩岸關係的發展基礎。

當年中美關係能夠順利走向正常化的關鍵因素是雙方都有求於彼此。一方面美國出於其冷戰的戰略需求，在中蘇關係惡化後，轉而尋求與中國改善關係，一同制衡蘇聯；另一方面，中國大陸在遭到西方封鎖，又和蘇聯交惡後，面臨著極度惡劣的國際處境，因此，也急需與西方國家建立正常的外交關係。正是在這種互為所需的狀況下，中美雙方各退一步，達成了對臺灣問題的局部共識（即中方繼續堅持「一中原則」，美方採取對該原則不提出異議之「一中政策」）。進入21世紀以後，隨著中國綜合實力的發展，中美雙方都成為彼此最大的貿易夥伴，兩國在經濟上已建立高度的相互依賴性；而且，美國也更不願意與實力強大的中國發生戰爭。因此，有很多人在回顧這50年來的中美關係和兩岸關係的發展時，認為這種中美兩國互利共生的狀態應該繼續主導兩岸關係的發展走向，中美應該如同過去50年一樣「共同管理」臺灣問題，防止臺獨勢力的躁進，避免「因小失大」──因雙方在臺灣問題上的分歧而損害了中美關係。

本文將回顧過去50年中美關係的三個發展階段，以及美國在各階段中處理臺灣問題的態度，藉此說明以下兩點：第一，美國從來都是基於自身戰略考量來處理臺灣問題的，根本不存在所謂的中美「共同管理」、「共同嚇阻臺獨」的模式或機制。美國只是在它更重視與中國大陸發展關係時，降低支持臺灣的力度。但美國從未放棄過對臺灣當局和臺獨勢力的支持。第二，在業已形成的新冷戰國際格局下，美國所出版的各種官方文件和領導人的公開講話中，都不斷重申其頭號戰略對手就是中國。從美蘇冷戰的經驗來看，一旦被美國視為頭號戰略對手，就不太可能逃過長期與美國進行高強度競爭、對抗的過程。甚至在蘇聯解體後，綜合實力和國家影響力都大不如前的俄羅斯仍然難以真正化解美國對它的敵意，也無法說服美國徹底放棄在地緣政治上對它的遏制。這也就是說：在中美兩國互為對方所需時，美國尚且不願意真心誠意地放棄干涉臺灣問題；如今，我們更不應該再期待通過改善中美關係來推進反獨促統，而是必須思考如何在中美長期高度對抗的態勢下獨立自主地解決臺灣問題，完成祖國統一。

1972年2月21日，毛澤東在中南海會見美國總統尼克森。

聯中制蘇：千方百計保留臺灣牌

有學者依照美國國家安全戰略大方向的轉變，將過去50年的中美關係大致分為三個階段，分別是1972到1989年、1989到2017年，以及2017年以後。在這三個階段中，美國對華政策的基本方針則分別為：「借重以制衡」、「接觸以塑造」、「競爭以致勝」。達巍、蔡泓宇，〈美國國家安全視閾下的中美關係50年〉，載《國際安全研究》2022年第2期，頁3-46。₁ 我們可以檢視這三個階段美國的全球大戰略和對華政策的轉變，以及其對臺政策的相應調整，並從中認識到美國如何巧妙地運用臺灣這顆棋子。

1960年代末期美國發現中蘇關係不僅早已破裂，而且十分緊張，蘇聯還在中蘇邊界部署重兵。為了拉攏中國制衡蘇聯，美國開始想辦法與中國接觸。1969年3月尼克森剛上台兩個月，中蘇就爆發了珍寶島戰役，使尼克森與中國建立關係和「聯中制蘇」的構想更加堅定。在經過中美兩國駐波蘭大使的會晤，以及巴基斯坦總統葉海亞．汗（Agha Mohammad Yahya Khan）的居中協調後，中美開始正式接觸。在1972年2月尼克森進行「改變世界的一週」訪華之旅前，從1971年開始，他就派遣季辛吉與中方代表展開秘密接觸和協商，而談判的重點始終圍繞在臺灣問題上。

對於臺灣地位的處理，美國始終希望「保留臺灣牌」，只是在經過多輪與大陸的磋商談判後，面對大陸堅定不移的立場，逐漸轉變為較隱晦的形式。美國「保留臺灣牌」的第一步是試圖製造「兩個中國」。首先是在國際組織中製造「雙重代表」。1971年8月美國國務卿羅傑斯公開宣稱，美國將支持大陸（中華人民共和國）入聯取得席位，但反對將臺灣（中華民國）的代表逐出聯合國。但是美國的圖謀沒有得逞。1971年10月25日聯合國通過《2758號決議》，恢復北京在聯合國中的權利，同時驅逐了臺北代表團（但不是「驅逐臺灣」）。其次是美國對兩岸政府的「雙重承認」。在季辛吉和大陸秘密協商的過程中，美國堅持不能背棄臺灣，沒有明確承諾會從臺灣撤軍以及與臺灣斷交。在《上海公報》發布時，中美雙方也只是暫時擱置了對臺灣問題的爭議，沒有徹底解決。在福特政府期間，美國仍然不願斷絕與臺灣的正式關係，反而要求大陸必須給出放棄使用武力解決臺灣問題的承諾。1977年卡特總統上台後，他認知到要在延宕多年的中美關係上有所突破，美國免不了得在臺灣問題上略有妥協。因此，卡特後來接受了鄧小平提出的中美建交三原則，即美國必須和臺灣斷交、廢除盟約、撤軍。

儘管如此，美國最終還是留了一手，開始用隱晦的方式保留「臺灣牌」。一方面美國接受了中方的三原則，但也提出自己的三原則，包括：第一，即使大陸不承諾放棄使用武力解決臺灣問題，建交後美方仍單邊發布「臺灣問題未來應和平解決」的公開聲明；第二，美國必須與臺灣保持在非官方基礎上的經濟、文化合作；第三，美國必須繼續對臺灣軍售。蘇格，《美國對華政策與臺灣問題》，北京：世界知識出版社，1998年，頁420。₂ 對此中方認為，既然美國已接受了三原則，便決定也退一步，儘快與美國建交。

回顧歷史，可以發現：美國提出的三原則，正是為了保留臺灣這張牌。在1979年中美建交後，美國雖然與臺灣當局斷交、廢除盟約和撤除美軍，但也立刻在國會通過《臺灣關係法》，繼續維持對臺安全保證和軍售。除此之外，美國也通過其對臺灣社會的強大影響力，提供臺獨派政治團體有力的支持，使其逐漸成為島內最強大的政治力量。而且美國始終反對大陸動用武力解決臺灣問題。在1996年臺海危機時，以及近年兩岸關係陷入緊張態勢後，美國都不斷派遣艦隊到臺灣海峽巡弋，以軍事介入臺海的不確定性來威懾中國大陸，也藉此抵銷大陸對臺獨的恫嚇，穩定臺灣島內的民心，為臺灣島上的割據政權續命。

1979年3月28-29日，美國國會參眾兩院分別通過《臺灣授權法案》，並將名稱改為《與臺灣關係法》。同年4月10日，美國總統卡特批准此法案。圖為1979年2月，美國眾議院提出的《美國與臺灣關係法》提案之部分內容。（左圖為原文，右圖為翻譯內容）此法的主旨明確違背了中美建交公報的精神，直接干預中國內政。（圖片取自：美國在臺協會）

對華接觸、交往與改造：將臺灣打造成「中國的西柏林」

冷戰時期美國中情局投入了大量經費進行全球範圍的宣傳戰和心理戰，當時最重要的戰場是歐洲地區。由於中東歐地區大部分國家都是蘇聯的衛星國，該地區民族、語言、歷史文化又比較複雜，遂成為美國激化民族矛盾，以及製造蘇聯與其衛星國對立的切入口。而這場鬥爭的前沿陣地就在分別被東西方勢力占領的東西德，以及同樣被一分為二的城市柏林。二戰後美國在柏林設立的「美國占領區廣播電台」（RIAS）是冷戰初期針對共產陣營的主要宣傳平台。該電台不僅深受東德人喜愛，在當地獲得很高的收聽率，而且對東歐國家發揮了巨大影響力。高文知、謝國榮，〈淺析冷戰初期美國對民主德國的心理戰〉，載《歷史教學問題》2017年第2期，頁20。₃ 除此之外，以西柏林和西德為主要據點的圖書刊物出版事業和文化藝術活動都能發現美國中情局在當中的介入和推動。關於冷戰時期美國中情局在歐洲投注大量經費收買文藝創作者，要求他們為政治目的服務，藉此開展隱蔽性的心理戰、宣傳戰的事蹟和內幕，可參閱弗朗西斯．斯托納．桑德斯（Frances Stonor Saunders）著，曹大鵬譯，《文化冷戰與中央情報局》，北京：國際文化出版社，2002年。₄ 這些事業和活動的主要目的是展示、宣傳自由世界的生活方式更加美好，自由民主價值觀更為高尚；攻擊共產主義政權下官僚體系的貪汙腐化和極權落後；以所謂揭露的方式，攻擊共產主義的宣傳都具欺騙性、虛偽性。藉此讓廣大群眾排斥共產主義，並對西方世界產生美好的嚮往，也促使冷戰期間大量的東德人冒險翻越柏林圍牆逃往西柏林。

在冷戰末期，中東歐國家紛紛獨立，建立西方式的選舉民主制度，最終導致美國最大的威脅蘇聯也解體了。與此同時，1989年中國大陸也發生了一場近似顏色革命的學生運動。雖然中國大陸的政治體制沒有隨著這股「蘇東波」發生劇變，而且老布希政府在學運風波平息後，還以「壓迫人權」之名對中國大陸採取短暫的經濟制裁，但是美國在冷戰結束後單極獨霸的國際地位，使其對資本主義市場經濟和選舉民主制度充滿信心。美國認為隨著中國人民經濟條件提升和深入的參與國際經貿機制後，將愈發嚮往西方的政治思想和體制，這很有可能會促使中國國內政治體制的改革或變動。此外，美國也看到改革開放後中國的經濟潛力，認為深化與中國的經貿合作關係高度符合美國利益。1989年11月尼克森作為老布希的特使前往中國大陸斡旋「六四事件」後的中美關係。在返回美國後提交給國會的報告中，尼克森指出：「中國具有巨大的潛在市場，美國的國家利益是不允許將自己排除在中國市場之外的」。參見蘇格：《美國對華政策與臺灣問題》，北京：世界知識出版社，1998年，頁631。₅ 

1993年柯林頓上任後，美國制定了「參與和擴展」（Engagement and Enlargement）國家安全戰略，其政策主軸是基於美國利益在全球拓展市場和推廣民主。針對中美關係，柯林頓的國家安全事務助理安東尼．雷克（Anthony Lake）強調，美國將「有條件地延長中國的貿易最惠國待遇，制裁其導彈出口，以及研擬建立一個新的自由亞洲電台」；美國尋求與中國建立「能反映我們價值觀和利益」的更穩健的關係。Remarks of Anthony Lake, “From Containment to Enlargement”, Johns Hopkins University, School of Advanced International Studies, Washington, D.C., September 21, 1993. https://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/lakedoc.html₆ 從雷克所言可以看出，冷戰後美國對華政策開始轉變為與中國大陸開展深度交往關係，其主要目標就是要對中國輸出美國的民主自由價值觀，並進一步改造中國。要推動這樣的政策，就要延續冷戰時期美國對蘇聯發動宣傳戰和心理戰。所以雷克特意指出要建立「新的自由亞洲電台」，已清楚揭示了美國的意圖。

在美國企圖接觸、交往，進而改造中國的政策主導下，臺灣也被徹底打造成「中國的西柏林」。在對華宣傳戰和心理戰層面，臺灣具有相當良好的優勢。首先是兩岸中國人不僅同文同種，而且臺灣的學術知識社群、流行文化、文創產業比大陸發展得早，也較為成熟，因而深刻地影響著包括大陸在內的華人社會。其次，臺灣本身在冷戰時期就積累了良好的反共土壤，解嚴以後，隨著臺獨派的茁壯和發展，他們又藉著「多元、包容」之名，大量出版親美反華以及緬懷、認同日本殖民統治的著作和文藝、影視產品。隨著兩岸交流來往逐漸升溫，這些出版品也自然而然地流入大陸市場，創造出所謂的「精日分子」「精日」是「精神日本人」的簡稱，主要指的是熱衷於日本文化、動漫的群體。由於該群體許多人雖身為中國人，卻打從心底希望當個日本人，因而得到了這樣的稱呼。較極端的精日分子還具有崇拜日本軍國主義的傾向，甚至會身著二戰時期的日本軍服到中國的抗日紀念館行日本軍禮，以此「羞辱」抗日烈士。這類群體的極端行為對中國大陸提倡的愛國主義文化和教育產生極度惡劣的影響。₇ 群體，對大陸青年學子的心理和精神狀態造成巨大的負面影響。此外，在上世紀末全球進入互聯網時代後，西方國家將各大入口網站、社群網站和網路影音平台的中文總部都設在臺灣，這使臺灣獲得了中文網路世界中的強大話語權，也構成了臺灣發展出大規模「網軍」長期對大陸開展「認知作戰」和擾亂大陸網路輿情的堅實基礎。

全面制華：武裝臺灣島的「豪豬戰略」

自2017年川普執政後，美國開始大幅調整對華政策，全力應對中美之間的大國競爭也被美國定調為新的國家安全戰略。2020年7月23日，時任美國國務卿的蓬佩奧在尼克森圖書館發表了題目為〈共產中國與自由世界的未來〉的演說。蓬佩奧指出，中美建交後美國長期開展的對華接觸、交往政策都是失敗的，美國企圖改變共產中國政權的目標根本無法達成，因此，他認為美國應該做的是重回冷戰的老路，聯合盟友一同遏制中國。2021年拜登政府上任後，幾乎完全延續了川普時期以大國競爭、遏制中國為主軸的對華政策。而且事實證明，拜登在聯合盟友一同反華的具體作法上，比起老是和盟友斤斤計較的川普展現出更靈活、更有效的手腕。由此可見，無論哪一個政黨上台，美國都不會改變其「全面制華」政策。在未來一段很長的時間內，中美關係都只會朝著更加惡化的方向發展，不太可能發生逆轉。

美國為了布局「全面制華」政策還提出了「印太戰略」，其目的不僅是動員如韓國、日本、澳大利亞、紐西蘭等傳統盟友，還計畫進一步拉攏、拓展與東南亞和南亞國家的關係，和這些國家發展準盟友的軍事合作項目。在美國的印太戰略中，臺灣的地位再次獲得了提升。雖然川普政府的公開版《印太戰略報告》沒有提到臺灣，但在川普的國家安全事務助理歐布萊恩（Robert C. O’Brien）於2021年1月5日解密的《印太戰略框架》中，提到美國應「協助臺灣發展有效的不對稱防衛戰略和能力，以助其確保安全、不受脅迫、具彈性且有能力按其條件與中國往來」；還指出美國要保衛包括臺灣在內的第一島鏈盟友。而在拜登政府於2022年2月公布的短短15頁的《印太戰略報告》中，更是高調地花了許多篇幅談臺灣問題。當中較重要的一段指出，美國將和印太地區內外夥伴一同「維持臺灣海峽的和平與穩定，包括支持臺灣的自我防衛能力，以確保一個根據臺灣人民的願望和最佳利益和平決定臺灣未來的環境」。

由此可知，從2017年川普執政後至今，美國雖然在口頭上並未改變對臺灣的「戰略模糊」政策，即公開表示不支持臺獨，並且堅守基於中美三公報的「一中政策」，僅在《臺灣關係法》和「六項保證」1992年，中美發表《八一七公報》的同日，美國以密電向臺灣當局提出違反公報內容的六項保證。₈ 的前提下支持臺灣，但其實際行動和做法都顯示：臺灣的角色和地位已經融入美國與中國大陸的大國競爭和「全面制華」大戰略之中。美國的主要目的就是要利用臺灣問題挑釁中國大陸，在中國周邊製造衝突，使印太地區的盟友、夥伴更緊密地靠向美國，讓美國能夠施行更有效的對華圍堵、遏制政策。為了製造衝突，追求對華全面圍堵的戰略目標，美國戰略學界近年來不斷提出所謂將臺灣打造成「豪豬」、「毒蛙」的戰略，不僅要提供大量軍售武裝臺灣，還督促臺灣當局必須大幅提升防務支出和軍事訓練強度，作好拒止大陸武統的一切準備。而臺灣當局也在美國的要求、指導下，積極配合這樣的戰略。

2018年美國喬治梅森大學安全政策研究中心組織了一批學者到臺灣各地與軍方人員實地交流、調查，將臺灣防務上的不足與改進建議寫成一份名為《時間問題：加強臺灣的常規威懾態勢》（A Question of Time: Enhancing Taiwan’s Conventional Deterrence Posture）的研究報告。該報告受到民進黨人士如吳怡農的高度關注。吳怡農的團隊不僅將這份報告完整翻譯成中文，還與該報告作者開展了深度的意見交流，並將內容都刊登在其創辦的防務智庫「壯闊臺灣」網站上。這份報告除了分析當前兩岸軍力差異，建議臺灣應該獲得哪些武器軍備，以發展不對稱的拒止性威懾（deterrence by denial）戰略之外，還強調臺灣必須大幅度整頓民心、強化社會韌性。該報告發現，臺灣的許多民調顯示：如果大陸率先發動武統，多數臺灣人願意選擇站出來抵抗，但是，如果臺灣先宣布臺獨而引發臺海戰爭，就只有約五成的人願意為了臺獨而戰。這代表臺灣的國族認同不夠堅定，也很容易受到大陸認知作戰的影響。因此，報告建議，臺灣應更加強化整體作為一個國族的認同感，使年輕人願意為臺獨的目標而戰；還要建立「國土防衛部隊」，徵召包括女性在內的全民接受軍事訓練，並將龐大的後備役納入該體系中；應該學習阿富汗、敘利亞反抗軍，研擬「永久作戰」的計畫，讓中國大陸認知到，武統會是一場耗時數年，甚至十年的艱苦、殘酷的戰爭。詳細內容可參考「壯闊臺灣」網站：https://forward.org.tw/₉ 唯有如此，才能向大陸展現出臺灣全民一致奮戰到底的決心，也才能對大陸產生強大的威懾力。我們可以從近年民進黨當局在兵役制度和總體防務的調整、規劃上發現，他們十分重視這些建議，並已開始著手實踐。

總而言之，對美國來說，臺灣問題是最容易刺激中國大陸，並在中國周邊製造一場有限軍事衝突的最佳選項。因為中國將臺灣島和臺灣人視為自己的領土和同胞，其針對臺灣的軍事行動必定會想方設法在規模和烈度上高度克制，以利祖國完全統一後的對臺治理工作。另一方面，美國與臺灣之間不僅沒有正式的盟約關係，甚至不存在官方外交關係。因此，犧牲臺灣也不會對美國在其同盟體系中的戰略信譽造成太大的負面衝擊。隨著美國對華政策轉向全面制華，美國勢必會越來越敢於運用「臺灣牌」來換取其戰略利益。

保持戰略定力，展開戰術反擊

綜上所述，過去50年中美關係大多是在表面友好、交往的狀態，直到川普政府開始調整為大國競爭、對抗的局面。然而，對臺灣問題的干涉與利用是美國一直持之以恆，沒有改變過的政策。只是在美國調整其全球戰略，更需要聯合中國大陸制衡蘇聯時，暫時降低對臺灣的支持，但即使如此，美國也始終沒有放棄保留住這張「臺灣牌」在自己的口袋中。在冷戰後美國沒有制衡蘇聯的戰略需求後，其全球戰略和對華政策也作出相應的調整，臺灣又被發展成美國對華宣傳戰、心理戰的大本營。如今，世界政治正朝著新冷戰的態勢發展。儘管新冷戰與舊冷戰的形式不一定完全一致，但是，今後數十年的國際關係將不可避免地走上以大國博弈、對抗為主軸的結構。而臺灣正在被美國打造成一座布滿尖刺的反華堡壘，為發揮這張牌的最後價值（為美國利益而犧牲）作準備。所謂在臺灣問題上的「中美共管」，只是一個迷思。美國從來沒有想過在臺灣問題上與中國大陸合作，而是靈活地根據自己的地區及全球戰略布局對臺灣進行對其有利的安排。

目前，美國不只在政治和軍事上以實際行動支持臺獨，還在整個印太地區布局反華圍堵同盟，這些作法讓大陸的對臺政策寸步難行。因為大陸以經濟、文化交流為主軸的政策，很容易受到美臺在「高階政治」層面的宣傳（如所謂「大陸對臺灣的軍事威脅」，或印太地區盟友如澳大利亞對臺灣的軍事支持）而抵銷。誠然，在「東升西降」的歷史大趨勢下，中國綜合實力正在迅速趕超西方國家，而美國的衰退也是顯而易見的。因此，中國必須繼續保持戰略定力，避免犯顛覆性錯誤。但這不代表一切對臺政策都只能繼續維持在經濟、文化交流層面，而在政治、法律層面繼續按兵不動。具體作法包括可以通過如許多政協和學者倡議的《祖國統一法》，或是制定《反分裂國家法》細則，直接對大陸地區或旅居海外的臺胞施行，任何違法的團體或個人都必須受到法律的制裁。這麼做不僅可以威懾長期遊走兩岸，一邊在大陸賺錢，一邊回島內金援臺獨團體的投機商人，更重要的是：還能讓廣大臺胞認知到大陸說的「祖國必須統一，也必然統一」，不是一句空話，而是已經開始實踐的行動。如此一來，對壯大和發展島內愛國統派力量也能起到重要作用。

最後，在面對美臺軍事合作不斷升溫，以及民進黨當局不斷強化其軍事臺獨政策的狀況下，我們也不能樂觀地等待國力發展徹底超越美國，指望到時候兩岸統一就能夠「水到渠成」。一旦到了需要採取「斷然措施」的時候，就必須以摧枯拉朽之勢完成祖國統一。長期以來大陸都希望隨著自身的發展和美國的衰弱，使兩岸能夠以成本最小的方式完成統一（如下附圖中之左圖）。然而，實際上當大陸發展到一定的程度時，美國勢必會對大陸發動制衡，這時候「臺灣牌」就成為美國最容易運用的手段之一，同時，統一的成本也會隨之提升（如下附圖中之右圖）。現在美國正在加緊武裝臺灣，在此狀況下，右圖中統一成本可能較低的B點已經過了，正朝向C、D邁進。2022年的俄烏衝突也給了我們一個重要警惕。即美臺勾連的軍事臺獨政策，會不會使臺軍最終發展成像「亞速營」那樣的極端化武裝團體呢？如果答案是肯定的，那麼祖國統一的成本可能還會更高。

回想在1990年代初期，島內還有約五成的臺灣老百姓認同自己是中國人，今天的島內局勢卻早已「換了人間」。我們很難想像若再給臺獨20到30年的時間，臺灣問題會繼續惡化到什麼境地。我們必須實事求是地捫心自問：時間真的完全站在我們這一邊嗎？

左圖是大陸理想中的發展趨勢，也就是隨著時間推進，以及大陸自身的發展壯大，兩岸統一的成本越來越低，直到國力超越美國後，兩岸統一便能夠幾乎沒有成本的水到渠成。右圖是更貼近實際情況的發展趨勢，美國及其盟友與台獨派都在與大陸的博弈中具備能動性，會影響兩岸統一的成本。決定B這個關鍵拐點的正是美國對華政策朝向全面對抗的轉變。不過，大陸軍事能力的現代化，特別是掌握台海制空、制海權的能力，精準打擊台灣軍事據點的導彈能力，以及更為先進的兩棲作戰能力，將是降低統一成本的物質基礎保證。而且西方國家和台獨也難以大幅逆轉大陸在軍事層面的優勢。所以過了D點（中國軍事力量能夠在東亞地區打贏一場高技術條件下的局部戰爭）之後，兩岸統一的成本就不會再顯著地提高，甚至有可能降低。但這也正是美國希望在C與D之間促發兩岸喋血的原因。