2021年7月29日
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辛丑年六月廿十
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《港區國安法》的大博弈

作者 | 宋魯鄭
宋魯鄭:旅法學者,復旦大學中國研究院研究員。

從道理上來講,《港區國安法》是中國的內政,也是國際慣例,其內容和西方大國比起來,也是大同小異。西方沒有法理依據干預,說三道四。比如根據中國的《國安法》,政府有權讀取並要求中國企業交出數據。美國的情況也是如此,美國的《雲端法》(CLOUD Act)全名為《釐清境外合法利用資料法》(Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act),於2018年3月23日生效。就允許美國安全機構從這些平台獲取非美國公民的數據。幾乎在所有國家,國家安全機構和他們的工作方式之間都有相似之處。

然而從本質上來講,國際關係並不是講道理的,還是要憑藉實力和其所擁有的權力。從權力的邏輯上講,今天發生的一切又都是「合理」的。《港區國安法》進一步激發了中國和整個西方社會的對立。正在和中國進行戰略博弈的美國、自認為對香港負有責任的英國自不必說,正和中國發生摩擦的加拿大、澳洲大利亞也都公開站在英國一邊,即使和中國關係相對良好的德國都為此召見了中國駐德大使。目前歐美的區別在於:美國採取實際制裁行動,歐洲仍然只停留在口頭表態。

目前的態勢,所有相關各方都是利益受損者。中國不僅和美國的關係更加惡化,也把過去搖擺不定的英國推到美國一邊,連帶華為也被排擠出英國市場,其他國家也趁此機會加大了對華為的限制。在美國的強大壓力下,中國對歐洲、對俄外交也處於守勢:中國對它們的需求提升,降低了討價還價的能力。由於西方擁有話語權,《港區國安法》也被塑造成中國不遵守國際規則的例證,中國也被認為破壞了一國兩制。這對兩岸統一的「一國兩制」方案」也是重大打擊。儘管臺灣內部接受「一國兩制」者本就是少數,現在反對者更有了宣傳的理由。可以說,一部《港區國安法》,就實事論,令香港和臺灣民意更加疏遠中國大陸。

香港則由於這部《港區國安法》而失去了過去擁有的許多「自由」。比如出版和言論都有可能因為違反國安法而負刑責。當然就事論事,除了常態的政治歧見,像鼓吹分裂國家、暴力甚至恐怖主義,在任何國家都是被法律禁止的,這屬於自由權的濫用。至於美國和其他國家的制裁,從長遠來看也必然某種程度地損害到其經濟和金融地位。美國取消了對香港的特殊地位,但香港是美國唯一有貿易順差的地方,還有一千多家企業在香港經營,損失同樣不小。脫離歐盟的英國更需要中國,比如雙方欲簽訂自由貿易協定,但卻因此法而走向雙方對立。

從國際關係的角度,《港區國安法》是非常罕見的一個各方都受損的個案。

陸委會於2020年8月6日公布政治大學選舉研究中心的民調結果,指出逾八成民眾「反對中共制定『港版國安法』」、「反對對岸的『一國兩制』」,並稱「臺灣主流民意認為中共破壞香港『一國兩制』及傷害兩岸關係」。

陸委會於2020年8月6日公布政治大學選舉研究中心的民調結果,指出逾八成民眾「反對中共制定『港版國安法』」、「反對對岸的『一國兩制』」,並稱「臺灣主流民意認為中共破壞香港『一國兩制』及傷害兩岸關係」。

 

香港問題何以陷入困境

只是香港何以會走到今天這一步?這主要有三大因素。

一是中美競爭是結構性的,已經無法化解。

香港身處東西方第一線,當東西方共同利益大於競爭時,香港可發揮橋樑作用,兩邊兼利,左右逢源。這個時候,即使香港出現問題,也很容易化解。比如2003年的「反二十三條」立法。一旦特區政府做出讓步撤回,抗議也自然平息。但自從中國成為全球第二大經濟體,(客觀上)日益撼動到美國在全球的霸主地位,美國對華戰略便開始從接觸轉為遏制,並在川普時代演變成全面的對抗──貿易戰、科技戰、輿論戰、人才戰。這一時期,香港就淪為東西方博弈的戰場,此時出現的問題也難以化解。從2014年的「占中」開始,到2019年的「反送中」,無論特區政府怎麼妥協,反對派也不罷休,甚至升高要求,抗爭到底。

在這種情況下,中國政府認為既然無論怎麼樣都不可能解決矛盾,那就只能直接出手應對,總不能放任香港成為對抗中國的基地,哪怕付出巨大代價也別無選擇。這就是為什麼儘管根據《基本法》,中央政府本就有權直接就國安事項立法,但直到回歸23年後,才行使這項權力。因為過去還有可能由香港特區政府來完成,但今天這種可能性已蕩然無存。

二是中國的政治制度和「十八大」後的政治演變香港難以認同。

「一國兩制」的設計本身就是務實的面對香港和內地制度的差異。本著因地制宜的治國傳統,希望能夠「兩制」和諧相處。但在西方和許多香港人眼中,中國制度是落後的,沒有民主,缺乏人權。因此,香港對內地政治制度沒有認同感。剛回歸時,民族主義壓倒政治分歧,香港長久以來的非政治化傳統也起到了消融政治差異的作用。但隨著時間的流逝,香港新一代崛起,再加上西方的介入,港人日趨政治化。再者,「十八大」以後,中國政治出現的變化,比如黨政高度合一、對社會的控制日益增強、國有企業強勢回歸,特別是修憲取消國家主席任期制,甚至時有個人崇拜現象,都令香港社會無法接受。

客觀而言,中國的政治制度有其自身文化和歷史的邏輯,其優異的表現也證明了它的合理性。這次新冠疫情就是對東西方制度最好的檢驗。中國不可能移植西方的政治制度,也不會接受香港放棄現在的制度模式而完全走向西方。所以面對香港對中國政治制度的不認同,面對香港社會對西方政治制度的訴求,試圖改變1997年後形成的「一國兩制」,中國政府是不可能接受的。

三是「一國兩制」下,由於媒體、教育、出版完全獨立,基本失去了塑造國家認同、民族認同的作用。對中國近七十年的發展和進步要麼淡化、要麼無視,相反地卻把主要篇幅放到中國出現的失誤和問題上。在後殖民時代成長起來的一代,既沒有經歷殖民時期的民族屈辱,也沒有對祖國的認同,反而成長為反對祖國的一代。而要想改變這一狀況,唯一的辦法只能是中央政府出手制訂《港區國安法》。

這三大因素決定了為什麼現在圍繞香港的大博弈沒有任何一方是贏家。今日香港已經不再是1997年時的香港,我們可以說香港正進入第二次回歸,也可以說現在的「一國兩制」正在發生方向性的變化。

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圖為部分的香港通識教材,教材中充斥著各種醜化中國的論述和圖示,皆是刻意採用西方慣用於抹黑中國制度和中國復興的觀點。


香港開啟新的大發展時代

這並不是說香港的未來會走下坡。首要的,香港能否繼續繁榮,根本的還是要看大陸這個腹地的發展。香港作為一個港口城市,唯一可以依靠的經濟腹地就是中國。2020年疫情席捲全球,中國成功應對並率先實現經濟恢復。歐美則一直在疫情的泥淖中掙扎。雖然從短期看,歐美在出現疫苗後早晚可以走出困境,但從長期看,疫情暴露出西方體制的嚴重問題,中國則顯示了強大的制度性優勢。從發展的角度看,中國更優於西方。

其次,中央政府為了確保決策的實效,一定會大力支持香港的發展。以中國目前的實力,扶持一個香港並不困難。

第三,《港區國安法》頒布後,香港必然回歸穩定,回歸到商業城市的基本面。這也是過去香港成功的重要原因。西方所指責的法治缺失等並不存在,至少在非政治領域不會存在。香港的吸引力並不會減少。不妨看看大陸,它每年吸引外資都是全球第一或者第二,但內地的法治環境還是落後於香港。新加坡也不是民主社會,但仍然是全球重要的金融中心。根據今(2020)年3月26日英國智庫Z/Yen集團發布第二十七期全球金融中心指數(GFCI),上海首次晉升全球第四,超過新加坡和香港,僅次於紐約、倫敦和東京,且與倫敦、東京僅有2分和1分的差距。上海的成功很重要的原因就是中國的高速發展。

事實上,除了大陸的腹地作用外,誠如今年6月4日臺灣《經濟日報》社論〈香港金融中心地位誰來取代?〉所論,香港能成為亞太金融中心的原因主要在於:「金融機構和市場緊密結合,採取以市場而非政策為導向的發展策略。香港政府恪守儘量不干預市場運作的原則,並實施低稅率政策和推行簡單的稅則,使各類商業活動在有利的營商環境之下,能有更多的主動權及創新空間,並吸引眾多的高端國際人才赴港工作及定居。」其他因素則包括:香港股市法制健全、監管架構完整,公司治理制度完善、國際化程度高;香港外匯市場沒有外匯管制,且位於有利時區,可以24小時在世界各地市場交易;港幣掛勾美元的聯繫匯率制度,更有利於維持商業交易的穩定。當然香港有內地作為經濟腹地的優勢更是關鍵。特別是「內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排」(CEPA)之後,香港扮演內地市場跳板的角色也更鮮明,成為外商與內地合資的重要管道。

香港金融中心這幾個條件和優勢,都不會因為《港區國安法》的實施而改變。相反,該法將成為香港新的大發展時代的重要歷史性因素。

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2020年3月26日,英國智庫Z/Yen集團發布的第二十七期全球金融中心指數(GFCI)。


港臺的未來取決於中國大陸

總之,只要香港恢復政治穩定,在中國經濟腹地的支持下,全面發揮其經濟優勢,其全球經濟和金融地位只會大幅上升。

至於美國的制裁,確實應該承認,美國是香港第二大貿易夥伴,香港只是美國的第二十一大貿易夥伴,所以制裁對香港的影響更大。但由於香港是美國唯一出超的貿易對象,香港與美國之間貿易額在三百八十億美元左右,而美國對香港貿易順差高達三百三十四億美元,損失更大的卻是美國。再者目前全球只有美國取消了香港的特殊經濟地位,市場的力量一向大於政府的行政干預。更何況香港最重要的經濟地位是世貿組織的4個「個別關稅領域」(separate customs territory)之一,另外3個是歐盟、澳門、臺灣(臺澎金馬)。個別關稅領域的地位是世貿組織賦予的,這種國際公認的地位,並不是任何一個國家給予的,也不能被某一個國家任意廢止。

所以美國的做法會對香港產生負面影響,加大香港的發展難度,但卻並不是決定性的。

最後要說的是,今日臺灣的情形頗類似香港,都是夾在中(陸)、美兩強博弈之間。目前中(陸)、美、臺三方都在升級緊張形勢,而沒有一方在試圖降溫。中(陸)、美是戰略博弈,而且體量大,承受打擊能力強,回旋餘地大。但臺灣也隨之起舞顯然不智。我個人認為臺灣應該吸取香港的前車之鑒,而且應仿效澳門。當然臺灣念念在心的是「主權」和自治,只是在這個世界上,真正享有主權和獨立的國家是少數。日本是世界第三大經濟體,但也只能是一個半獨立半主權國家,外交和軍事的決定權還是在美國手中。日本尚且如此,更何況臺灣。退而求其次,臺灣的繁榮、和平才是唯一重要的。