2021年11月28日
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辛丑年十月廿四
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美國逼迫臺當局棄守南海權益內幕

作者 | 劉瑞陽
劉瑞陽:海南大學法學院博士生
【編按】

抗戰勝利之後,中國立即爆發國共內戰,後來延伸成為臺海兩岸長期的治權分裂。中國人的內爭導致整個中國的對外關係經常受制於人,喪失了許多權益,尤其在南海議題上特別明顯。劉瑞陽對此問題已在本刊發表了兩篇文章(2019年8-9月號合刊的〈歷屆臺灣當局南海主張中的「臺獨路」〉,及2020年1-2月號合刊的〈中國南海維權 臺當局繼續掣肘?〉),探討臺灣在南海議題上的負面角色。在本文中,他直搗黃龍,點明在背後操弄的黑手正是一貫介入並利用兩岸紛爭謀取自身利益的美國。

2019年12月2日,大陸國家主席習近平會見俄羅斯聯邦安全會議秘書帕特魯舍夫時提到:「美國等西方國家正加大干涉中俄內部事務,威脅兩國主權安全,阻礙兩國經濟社會發展。」其實,在南海仲裁案時期(2013年1月-2016年7月),美國就曾壓迫臺灣當局放棄南海主張,配合菲國訴求,企圖根除中國南海主權及維權法律基礎。本文提出證據如後。


菲國的核心訴求

南海案包含管轄權和實體問題的審理兩部分。關於實體問題,菲國前七個訴求否定中國在南海東半部(所謂的「西菲律賓海」)的海域權利主張。後七個訴求的前提是中國在這個海域無專屬經濟區(EEZ)及大陸架的海域權利,進而主張中國在該海域內諸項維權作為「非法」。若仲裁庭對前七個訴求無管轄權,或菲國在實體審敗訴,則菲國的後七個訴求即不能成立,遑論勝訴。

菲國第1、2個訴求主張:在《聯合國海洋法公約》(簡稱《公約》)規範下,「中國的南海斷續線不應做為海域管轄權、主權權利及歷史性權利的外部界線。中國在南海的海域權利主張僅能以《公約》為基礎」。順此邏輯,菲國第3-7個訴求妄稱:中國在斷續線東半部的海域權利,僅能基於中國「實際占領」的九個海上地物產生,應依《公約》檢視個別地物的法律地位。菲國主張其中四個為「岩礁」,只有領海而無EEZ和大陸架;另外五個為「低潮高地」,連領海都沒有。此外,菲國主張南沙的最大島(太平島)也僅是「岩礁」,因此南沙群島中不可能有「具備完全權利的島嶼」而能產生EEZ及大陸架!

中國在2006年8月25日曾根據《公約》第298條聲明排除涉及海域劃界、歷史性海灣或所有權的任何爭端解決程序(包括仲裁法庭)的管轄權。於是,2014年12月7日,中國發布《管轄權問題的立場文件》,主張仲裁庭對本案無管轄權。仲裁庭遂先面對「是否對菲國訴求反映的爭端具備管轄權」的程序性爭端。若答案為否定,則不能審理實體問題,也就無法推翻中國南海主權,海域權利,以及南海維權的法律基礎。


美國的指導棋

2014年2月起,美國要求臺灣馬英九當局調整「南海斷續線(或U形線)」內的領土主權和海域主張,「說明」南海海域權利主張的法律立場。2014年2月6日,前美國國家安全委員會亞洲事務主任傑佛瑞.巴德(Jeffrey Bader)撰文建議美國與臺灣當局「討論」(Discuss)斷續線之內涵,使之「符合」(美國自己並未批准的)《公約》。美國一面要臺灣闡述,一面卻宣布標準答案!2014年12月5日,美國國務院發布《海洋界限143號報告》(簡稱《143號報告》),做為南海案的指導綱領,聲稱中國未透過官方聲明澄清斷續線的主張。斷續線可能為「島嶼歸屬線」、「國界線」、或「不同程度的海域歷史性主張」,但全部於法不合!

《143號報告》提及斷續線源自1947年國民政府提出的《南海諸島位置圖》,該主張由1949年以後的中華人民共和國政府繼承。臺當局掌握國民政府當年主張斷續線的歷史檔案,可提供「證據」左右仲裁庭的判斷。美國遂施壓馬當局在案中「代表中國」放棄南海主張,便利該案於程序審和實體審過關。 


美國施壓第一步:

馬當局應放棄斷續線內的「歷史性權利」

2014年4月15日,美智庫「戰略與國際問題研究中心」(CSIS)研究員葛來儀(Bonnie  Glaser)建議馬當局應(一)闡明《公約》不承認「歷史性權利」,應以海上地物主張海域權利;(二)檢視南海檔案,說明當初提出斷續線的意圖,要求臺當局「證明」當初沒有歷史性海域主張;(三)調整南海「群島整體論」的主張,僅依個別海上地物主張《公約》下的海域權利。2014年8月1日,傑佛瑞.巴德又主張美國應「施壓」(Press)馬當局,迫使後者說出斷續線的內涵是僅依海上地物而主張海域權利。換言之,美國施壓馬當局放棄海域歷史性主張及海域權利的「群島整體論」基礎,僅依「單個」海上地物主張《公約》的海域權利。2014年9月15日,美國在臺協會(AIT)前負責人司徒文(William A. Stanton)呼籲馬當局放棄(abandon)1947年提出的「南海斷續線」,即使涉及「修憲」。

《143號報告》稱斷續線可能為「國界線」,因臺當局確曾如此主張!1999年臺當局公布「第一批領海基線」,明示斷續線為「固有疆域界線」,亦即屬於《中華民國憲法》第4條規定之「固有疆域」。臺當局若「更動或放棄」做為「固有疆域」界線的南海斷續線,等於「變更」中國的「領土」,必須啟動《增修條文》第1、4條之領土變更程序,否則違憲!

在美國壓力下,馬英九在2014年9月1日南疆史料特展開幕表示:「在1947年宣布斷續線時……那時的領海觀念是3海里,……,最多到12海里,沒有其他所謂的海域主張。」等於否定了斷續線內海域的歷史性權利主張的歷史基礎。但2015年3月24日,蔡正元立委揭露:臺當局已將1999年公告的「第一批領海基線」地圖中的「固有疆域界線」名稱,未經「修憲程序」,悄悄改為「傳統U形線」。

後來南海案實體裁決否定中國在南海的「歷史性所有權」主張,理由是中國從未在南海提出過歷史性所有權。馬英九的關鍵「解釋」與「違憲作為」等於幫助菲律賓(和美國)取消了對菲不利的中方傳統立場。於是,斷續線主張僅剩「島嶼歸屬線」的可能。


美國施壓第二步:

馬當局應放棄「群島整體論」

即便斷續線遭掏空為「島嶼歸屬線」,美國仍不滿意。《143號報告》也質疑「群島整體論」做為主張南海海域權利的基礎。司徒文在2014年12月6日遂督促(Urge)馬當局,放棄群島整體論,改依實際控制的海上地物來主張海域權利。因為這樣就能把「中菲」之爭與「中越(南)」和「中馬(來西亞)」的島礁紛爭切割開來,依菲國第3、4、6、7項訴求,仲裁庭就可更好的把越南及馬來西亞這兩個聲索國與此一仲裁程序隔離,希望這兩個國家放棄提出「不可或缺的第三方」規範而使仲裁庭喪失管轄權。菲國欲跨越管轄權門檻,美國便再度施壓馬當局。

原本臺當局1999年《第06161號》的「第一批領海基線公告」和2009年《第0980097355號》的修正公告,在南海地區將東沙群島視作一「整體」來劃定基線。根據臺當局研訂「領海基線」的資料顯示:其劃定南沙「整體群島基線」已在計畫內。但在美國壓力下,馬當局2015年4月29日《重申南海議題立場》、2015年5月26日《南海和平倡議》、2015年7月7日《南海問題之立場聲明》,雖重申南海四大群島的整體主權,卻迴避以群島整體來主張海域權利,只主張太平島為「島嶼」,可產生EEZ及大陸架。

於是,仲裁庭在2016年7月12日公布的裁決中忽視中方在南沙群島的「群島整體論」主張,從而確定本案的管轄權。正是因為菲國與仲裁庭扭曲了中國政府之立場,將臺當局受脅迫下的主張(以太平島單獨主張海域權利)視為中國的主張,才最終順利解決了相關的管轄權問題。


美國施壓第三步:

馬當局應放棄太平島的「島嶼論」

馬當局原已退讓到放棄「群島整體論」,僅表示太平島係《公約》第121條的「具備完全權利的島嶼」,可產生EEZ和大陸架,僅求避免太平島之海域權利不被裁決剝奪。如此退讓仍無法滿足美國,因為南沙群島中若存在一個海上地物(比如說太平島)具備產生EEZ和大陸架的資格,那麼中菲之間還是有EEZ和大陸架的重疊爭端,還是能剝奪仲裁庭的管轄權,那麼菲國仍不可能勝訴。於是,美國遂繼續施壓馬當局。

原來,馬當局在2016年1月23日派員登太平島的時候,除重申太平島係《公約》第121條的「島嶼」外,還主張菲國對《公約》第121(3)條(「不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟區或大陸架」)之解釋未獲學界和國際案例支持。1月27日,美國國務院發言人公開抨擊馬當局登島行為不利於解決南海爭端,將影響彼此關係。在美國壓力下,臺灣地區的中華民國國際法學會在3月21日向仲裁庭遞交《法庭之友意見書》,迴避掉《公約》第121(3)條的解釋問題,不批駁菲國的歪曲解釋,屈服於美國。7月12日,仲裁庭公布實體裁決,肯定菲國對《公約》第121(3)條的歪曲解釋,並將該解釋適用到太平島,裁定太平島為無EEZ和大陸架的「岩礁」,故不存在《公約》第298(1)(a)(i)條第一句話的「海域劃界」爭端,於是仲裁庭再度跨越管轄權的門檻,最後滿足了菲律賓的全部要求。


結論

回顧南海仲裁案時期的臺當局作為,馬當局口頭承認「九二共識」,本有意願伸張中華民族的南海祖產,但在美國步步進逼下,只能一讓再讓:先虛化了南海斷續線的領土主權法律內涵、再放棄了歷史性權利主張和做為南海海域權利基礎的「群島整體論」,最後又封口不談《公約》第121(3)條的法律解釋(「岩礁」)問題。種種讓步,終究連太平島做為「具備完全權利的島嶼」的法律地位都換不回。

臺海兩岸關係是中國的內政,南海問題則涉及整個中國的固有領土及海洋主權權益,「南海仲裁案」恰巧彰顯兩者的高度關聯,呈現「雙海聯動」。本文檢視美國如何具體干涉中國內政、施壓臺灣當局,以裂解中國對於南海的領土主權與海域權利整體論的基礎。美國做為域外國家,卻插手南海爭端和干預中國內政,對臺灣當局緊迫盯人,迫使後者在庭外協助菲國,以左右南海案之審理,顯見美國的霸權及霸道行徑。同時也顯示:只要國家不統一,外人就總有見縫插針的機會。