2021年6月13日
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辛丑年五月初四
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即將在聯合國開打的南海海底資源爭奪戰

作者 | 高聖惕
高聖惕:武漢大學國際法研究所二級教授

依據聯合國海洋法公約(簡稱《公約》)第76條,沿海國的大陸架是領海以外依其陸地領土的自然延伸,擴展到大陸邊外緣的海底區域。若是領海基線到大陸邊的外緣不到200海里,沿海國可以主張200海里的大陸架。沿海國若想主張更寬的大陸架(簡稱「外大陸架」),則必須經過聯合國大陸礁層界限委員會(簡稱CLCS)的認證。《公約》第76條第4-6項規定沿海國主張外大陸架的條件,是否滿足這些條件,由CLCS判定。沿海國必須先提供CLCS審理其科學佐證資料及預定的外大陸架外部界線圖(簡稱劃界案)。但依據CLCS的議事規則附件一第5(a)條,提出劃界案的國家,若就該劃界案涉及的海域,跟他國存在領土或海域爭端(land or maritime disputes),CLCS有義務不審理該劃界案。必待所有爭端國在事前皆同意CLCS審理該劃界案,CLCS才可以審理。因此,其他國家若儘速告知CLCS某特定劃界案涉及領土或海域爭端,就可阻擋其審理劃界案。中國迄今就是透過這個制度來保障南海中央地帶的海底資源不被周邊國家透過CLCS瓜分。

在2009年,越南及馬來西亞在CLCS提出兩塊南海中央海域的外大陸架劃界案(見第11頁)。當時中國及菲律賓提出抗議,CLCS遂將越、馬兩個劃界案擱置。但當時對越、馬提出抗議的中、菲之間,對相關島礁的領土主權及海域權利也互不相讓,中、菲彼此往還的外交照會後來成為2013-2016年南海仲裁案的關鍵證據,並在中國缺席的情況下,被菲律賓及仲裁庭歪曲解釋。

 

菲律賓及越南近來在聯合國否定中國的南海維權聲明

今(2020)年3月6日,菲律賓向聯合國秘書長遞交000191-2020號外交照會(簡稱「菲國照會」),抗議中國在2019年12月12日向聯合國秘書長提交的外交照會(簡稱「中國第一份照會」)。中國隨即在2020年3月23日針對「菲國照會」提出抗議性照會(簡稱「中國第二份照會」)。2020年3月30日,越南針對兩份「中國照會」提出外交照會表示抗議(簡稱「越南照會」)。為了抗議「越南照會」,中國在2020年4月17日提出「中國第三份照會」。

「中國第一份照會」旨在抗議馬來西亞在同一天為確定馬國在南海斷續線內中央海域的「外大陸架」地理範圍(見第11頁)而向CLCS提出的劃界案。該照會指出:中國對南海諸島,包括東沙、西沙、中沙和南沙群島擁有主權;中國南海諸島擁有內水、領海和毗連區;中國南海諸島擁有專屬經濟區(簡稱EEZ)和大陸架;中國在南海擁有歷史性權利;中國上述立場符合有關國際法和國際實踐,是一貫的和明確的,並為包括馬國政府在內的國際社會所周知。因此,馬來西亞提出的劃界案涉及的海域存在領土及海域爭端,故CLCS不得審理該案。中方意圖以此維護中國在斷續線內海域權利。

對此,「菲國照會」搬出南海仲裁案的裁決,否定「中國第一份照會」的法律基礎。菲國認為中國的立場不符合包括《公約》在內的國際法;針對海上地物而言,菲國在南海擁有卡拉延群島(Kalayaan)編按:「卡拉延群島」是菲律賓對於中國領土南沙群島部分島礁的單方面稱呼,其中包括南沙群島前三大島太平島(臺灣管理),中業島及西月島(均由菲律賓占領)。這是在1960-70年代菲律賓藉著臺海兩岸相爭,臺方不敢得罪「友邦」菲律賓,而趁機蠶食、進占中國領土的結果。菲律賓主張擁有全部「卡拉延群島」,雖然它並未占領其中全部島礁。現在菲律賓已在中業島鋪設了飛機跑道,在另外八個小島上也派駐部隊。及黃岩島的領土主權及管轄權。針對這些海上地物,依據仲裁裁決所言「南沙群島沒有任何高潮高地可以維持人類居住和本身的經濟生活」,再依據《公約》第121(3)條(「不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟區或大陸架」),仲裁裁決「南沙群島沒有任何高潮高地可以產生EEZ和大陸架」。此外,依據該裁決,「中國不得使用群島基線或直線基線圍繞整體南沙群島,再向外主張海域權利」;「中國在斷續線內超過《公約》規範的海域權利限度而主張的歷史性權利以及其他的海域權利,不生法律效力。因為《公約》取代了這類海域權利主張。」

「菲國照會」旨在剝奪中國阻擋馬來西亞劃界案的資格,等於為馬來西亞護航,但是菲國對馬來西亞劃界案也另提出一照會,態度游移不定,想跟馬來西亞講價(見後文)。中國若是在斷續線內缺乏EEZ和大陸架的海域權利,就沒有資格主張馬國劃界案涉及的外大陸架,也就失去「海域爭端當事國」的資格。失去「海域爭端當事國」的身分,中國在本案就沒有資格援引CLCS的規定要求CLCS擱置馬國劃界案。故「菲國照會」妨礙中國在南海的海域權利的維護,不容輕視。

為否定「菲國照會」,「中國第二份照會」重申中國對於南沙群島、黃岩島及其附近海域擁有主權,對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權,中國在南海擁有歷史性權利;中國不接受「菲國照會」主張,菲國所稱的卡拉延群島完全是南沙群島的一部分,不是菲國領土;自20世紀70年代,菲國開始非法侵占南沙群島部分島礁,這種非法行為不能支持菲國的領土要求;中國不接受,不參與南海仲裁案,也不承認南海仲裁裁決,不接受任何基於裁決的主張和行動。

為了反駁以上兩份中國照會,「越南照會」抗議中國的領土主張,指出:越南擁有足夠歷史證據證明西沙及南沙群島領土屬於越南;在其「東海」(也就是中國的南海)中,兩國要主張海域權利,只能依據《公約》;在西沙及南沙群島中的每一個高潮高地的海域權利,皆須適用《公約》第121(3)條來判斷;不能在西沙及南沙群島的外圍劃定領海基線;低潮高地或是水下地物都不能被占領、不能主張領土主權、不能產生海域權利;越南反對任何超出《公約》限度的海域權利的主張,包含歷史性權利的主張。

為否定「越南照會」,「中國第三份照會」重申對於西沙及南沙群島及其附近海域的主權,對相關海域及其海床享有主權權利和管轄權,中國在南海擁有歷史性權利;中國對西沙及南沙群島的主權得到1958年9月14日越南政府總理范文同照會的明確承認,直到20世紀70年代,越南政府的聲明、照會、官方地圖、教科書和報刊都正式承認西沙和南沙群島自古以來就是中國的領土;1975年以後,越南對中國西沙及南沙群島提出非法領土要求,違反《聯合國憲章》武力侵占南沙群島部分島礁,中國堅決要求越南從其侵占島嶼撤離。

據說,CLCS將在2020年7月開會考量馬國這回的外大陸架劃界案,開會時必然辯論兩大問題:該劃界案是否因為中國的抗議而導致CLCS不能審理?中國是否因為南海仲裁裁決失去抗議的資格,因而馬國的劃界案可以被CLCS審理?此事關係重大,接下來兩個月的情勢演變值得密切觀察。

 

南海仲裁裁決影響中國在CLCS的維權作為

如前述,早在2009年,越南及馬來西亞曾在CLCS提出南海中央部分兩塊海域之劃界案。當時中菲兩國皆援引CLCS規則抗議,使越馬兩個劃界案同遭擱置。但2016年7月公布的南海仲裁裁決,被南海周邊國家認為否定了中國在CLCS抗議的基礎,不但被擱置的越馬劃界案復活指日可待,還能擴大對南海海底外大陸架的瓜分,這就是2019年12月12日馬來西亞在CLCS重提劃界案的原因。以下討論三種可能的發展:

第一種,就是「復活」2009年越馬劃界案所提海域權利主張。南海周邊國家對此有兩種選擇:(一)周邊國家停止對抗,菲國需撤回先前對越馬劃界案的抗議,停止主張越馬劃界案所涉海域中的海域權利,汶萊亦需持續不抗議之立場。因為菲國就這個選項無利可圖,故可行性不高。(二)菲國及汶萊獲得越馬的善意,得以分享越馬2009年所提之外大陸架海域權利,越、馬、菲、汶另行提出聯合劃界案,取代2009年的兩個劃界案。但因工程浩大,越馬主張的海域權利需分享他國,涉及高度的科學技術及外交操作,可行性也不高。

第二種,是可行性比較高的做法,即南海周邊國家擴大瓜分南海外大陸架的範圍,在2009年越南單方劃界案及越馬聯合劃界案的面積之外,增加其他國家的劃界案區域。越馬兩國不再做出新的外大陸架的主張,讓大家(除了中國以外)都滿意。就此,也有幾種選擇:(一)在2009年越南單方劃界案旁邊,即南海中央部分的北部,加入菲國所主張的外大陸架區塊。因為菲國在2009年抗議越南劃界案的理由就是菲國享有自本島向西北一路延伸到這的外大陸架。如此,菲國劃界案合併2009年的越南劃界案,實質上轉化成越菲聯合瓜分案。越南不分享也不杯葛菲國主張之海域,做為交換條件,菲國撤回對越南劃界案的抗議。(二)就2009年越馬聯合劃界案而言,在南海中央部分的南部旁邊,增加外大陸架劃界案,加入菲國及/或汶萊主張的外大陸架,越馬兩國不新增外大陸架主張,實質上變成四國聯合瓜分案。就此,菲國需撤回對2009年越馬劃界案的抗議,做為交換條件,越馬兩國不抗議菲國及/或汶萊主張的外大陸架。以上這兩種選項皆需新增劃界案,工程浩大,但因各方均有利可圖,有可行性。問題僅剩中國的反對。

第三種,就是2019年12月12日馬來西亞針對南海中央部分,提出單方外大陸架劃界案(參見第11頁──2019年馬來西亞劃界案提出的外大陸架外部彩色界線)。除了侵犯中國的主權及海域權利外,馬國劃界案踩進菲國原本準備提出的劃界案海域。馬菲兩國若是先行諮商,提出聯合劃界案,不侵犯越南在2009年提出的單方劃界案涉及之海域,即可擺脫越南對於此項劃界案的抗議,馬菲也不會互相殘殺,若還能排除中國的抗議,則可圓滿地在CLCS場域增加南海中央部分的海床瓜分。馬國似乎並未跟菲國合作共同瓜分這塊在2009年並未被主張的外大陸架海域。因此,菲國在2020年3月6日針對馬國劃界案,向聯合國秘書長提出了編號000192-2020的外交照會菲國在2020年3月6日提出兩個照會,一個針對中國的照會,一個針對馬來西亞的畫界案,000192-2020號照會為後者。,指出馬國劃界案涵蓋的海域,涉及菲馬兩國領土爭端及海域劃界爭端,法源依據還是CLCS議事規則附件一。換言之,菲國要求CLCS依相關規定不審理馬國劃界案。與此同時,菲國以編號000191-2020的外交照會反對中國在CLCS具備阻擋馬國劃界案受審理的資格(前已討論)。

依據CLCS議事規則附件一第5(a)條規定,中國要反制南海周邊國家的劃界案,必須在CLCS說明劃界案所提海域涉及中國的領土主權主張,存在「領土爭端」,亦即劃界案提案國使用中國擁有的島嶼來產生外大陸架,並在CLCS主張該外大陸架。中國也可主張劃界案所涉海域與中國在南海主張的大陸架或外大陸架重疊,故存在「海域爭端」。為求穩妥,中國「第一份照會」及「第二份照會」還特別明確表示:不同意CLCS審理此項劃界案。

若南海周邊國家放棄使用南海四沙群島當中任何島礁做為產生外大陸架的基礎,中國則難以在CLCS使用「領土爭端」來杯葛劃界案,這就是2009年越馬兩個劃界案的情況。當時越南及馬來西亞考慮到:如果他們依據南海的任何島礁來主張大陸架,就不能反對中國同樣以同一島礁來主張大陸架。因此,越南及馬來西亞在2009年完全不使用他們在南海主張領土主權的島礁來產生大陸架及外大陸架。在這樣的情況下,越馬主張:中國即便享有特定島礁的領土主權,也不可能使用那些島礁來產生大陸架,造成跟越南及馬來西亞劃界案的海域重疊的「爭端」狀況。這樣,中國就不能做為相關海域爭端的聲索國,也就失去阻擋越、馬劃界案的資格。但是,在2009年當時,越、馬兩國欠缺具有權威性的依據來主張「南海的海上地物都不能產生大陸架」,2016年公布的南海仲裁裁決正好「解決」了這個問題,於是把中國抗議的資格給「消除」了。

若中國使用南沙或西沙群島的「整體」或「大島」來主張大陸架或外大陸架,進而跟周邊國家的聯合劃界案產生重疊,便出現中國跟劃界案提案國的「海域爭端」。中國若要基於重疊海域的劃界爭端,而在CLCS阻擋他國的外大陸架提案,有七種主張海域權利的基礎:(一)使用中國大陸沿岸產生的外大陸架;(二)使用海南島產生的外大陸架;(三)使用西沙群島整體產生的大陸架;(四)使用黃岩島產生的外大陸架;(五)使用南沙群島整體產生的大陸架;(六)使用南沙群島的大島產生的大陸架;(七)使用西沙群島的大島產生的大陸架。只要南海周邊國家所提的劃界案入侵前七項任一海域,中國與提案國就存在海域爭端。

其中,第(一)至(三)類海域,中國主張的困難較低,因都已經劃定、公布了領海基線,但是無法進入本次馬來西亞劃界案的海域(見第11頁),無濟於事。第(四)至(七)類海域,中國主張的障礙在於尚未劃定領海基線。更困擾的是,南海仲裁裁決否定中國在南海使用群島整體主張海域權利的資格,故第(三)及第(五)類海域在CLCS將遭遇質疑。仲裁裁決還認定南沙任何海上地物均不為「具備完全權利的島嶼」、皆不能產生大陸架,第(六)類海域在CLCS遂也將遭質疑。若適用仲裁裁決對《公約》第121條(島嶼與岩礁)的歪曲解釋,亦將剝奪西沙任一島嶼主張大陸架的資格,第(七)類海域在CLCS將遭他國反對。仲裁裁決認定黃岩島僅為「岩礁」,第(四)類海域在CLCS將遭質疑。

顯然,南海仲裁裁決將阻擋中國在CLCS透過「不同意周邊國家的外大陸架劃界案」而維護其南海外大陸架的主權權利,中國必須尋求更好的理由,以存在涉及中國的領土或海域「爭端」之名防止越馬2009年劃界案復活、避免CLCS審理馬國於2019年提出的劃界案、阻擋CLCS審理南海周邊國家未來可能提出的劃界案。

 

2020年7月中國將在CLCS受多方質疑

今年7月在CLCS開會時,馬來西亞做為劃界案提案國,面臨可能導致該國劃界案被擱置的「中國照會」,必然反擊,除了依據南海仲裁裁決主張中國沒有資格抗議其劃界案之外,也沒有別的說詞。菲國將透過代理人在CLCS重申2020年3月6日「菲國照會」,主張中國沒有資格以領土及海域爭端當事國的身分反對CLCS審理馬國的外大陸架劃界案,理由也是南海仲裁裁決。越南的操作方式預計也差不多。在一片援引南海仲裁裁決的聲音下,中國三個照會只能在CLCS這個純由地質科學家組成、無權解決爭端的委員會中被討論。或許中國會再接再厲,發出第四份照會申論為何南海仲裁裁決在法律上無效,中馬的領土及海域爭端不因仲裁裁決而解決,中國反對CLCS審理馬國劃界案的資格不受影響,最重要的是要堅持CLCS沒有權限解決爭端。在這種情況下,多方主張中國無阻擋馬國劃界案的資格,中國主張本身具備抗議的資格,最終解決的方式只能是CLCS委員員的投票,變成法律論述說服力與政治力的雙重展現。

 

展望

就馬來西亞2019年外大陸架劃界案而言,菲國在2020年3月6日針對馬國提交的000192-2020號照會彰顯劃界案跟菲國存在領土及海域爭端,在菲國未表示同意CLCS審理的情況下,CLCS依規定不能審理馬國劃界案。菲國在CLCS開會前有兩種選擇:一,阻擋馬國劃界案到底;二,同意CLCS審理此劃界案。馬國要取得菲國的「同意」,恐怕需要將相關海域的天然資源的探勘開發權跟菲國共享,因菲國原本就主張馬國劃界案的海域屬於菲國。還是要瓜分南海海底資源,中國必然極力阻止。

南海周邊國家在CLCS援引南海仲裁案的「好處」,除了護航2019年馬來西亞劃界案之外,就是「復活」2009年兩個越馬劃界案。南海仲裁案的效應若是在CLCS發生,南海斷續線中央海域被周邊國家瓜分則難以阻擋。就本案而論,「菲國照會」及「越南照會」否定中國反對馬國劃界案的資格,理由依據是(中國不可能接受的)南海仲裁裁決。種種理由,將迫使中國在CLCS(以及其他場域)繼續強化「南海仲裁裁決違法無效」的法理論述,跟認同仲裁裁決的國家鬥爭到底。

如前所述,2009年中、菲為了在CLCS阻擋越馬兩個劃界案,彼此卻在CLCS針對相關島礁的領土主權及海域權利互不相讓,結果當時中、菲彼此間的外交照會成為2013-2016年南海仲裁案的關鍵證據。2019年年底啟動的馬來西亞劃界案,導致中菲、中越捉對廝殺,外交照會你來我往,類似南海仲裁前的戰雲再度密布。越南一直準備對中國啟動第二波南海仲裁。在第二波仲裁案中,中國還是很有可能不應訴,同樣的情況(中國的主張被片面扭曲利用)可能重演。中越爭端的本質跟中菲爭端相同,中菲仲裁裁決料將在第二波仲裁案大幅度引用。中國釜底抽薪,還在於駁斥中菲仲裁裁決的違法性。吾人且拭目以待。