2021年7月29日
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辛丑年六月廿十
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香港立法會宣誓風波及其對臺灣問題的啟示

作者 | 凌友詩
凌友詩:香港中文大學當代中國文化研究中心名譽研究員、全國臺聯名譽理事

香港反對派這兩年日益激烈。從2014年底的「占中」,到2016年農曆大年初一晚上的「旺角暴動」,再到同年3月香港民族黨成立,10月又有兩個立法會議員當選人披著「Hong Kong is not China」布條進入立法會宣誓,並有近十名立法會議員當選人在宣誓時以怪腔怪調、喊自決、打黃傘等不同方式玩弄誓詞,其種種作為不但人民忍無可忍,也觸及國家領土完整的底線。

根據《基本法》104條,香港的主要公職人員包括行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員,在就職時必須依法宣誓「擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區」,才能夠就任。這次進入立法會的港獨分子,一共有七個,各個宣誓都有問題。其中明顯沒有完成宣誓程序的有五人。梁頌恒、游蕙禎把China故意唸成「支那」;游蕙禎還把Republic 講成穢語;姚松炎在誓詞加料;羅冠聰則把「中華人民共和國」的「國」字變成問句語調。以上四人屬於擅改誓詞。而劉小麗則逐字分開八秒讀,通篇不成詞、不成意,等同沒有宣讀誓詞。另外兩個人朱凱迪、鄭松泰則是態度不莊重真誠,在讀誓詞之前和之後狂喊政治口號。其中三人梁頌恒、游蕙禎、姚松炎經再次宣誓,仍以鬧劇收場,終由任監誓人的立法會秘書長判為未完成宣誓,其餘四人則勉強過關。

2016年10月12日,香港民主派立法會議員當選人梁頌恆(圖左)、游蕙禎(圖右)擅改就任誓詞,並展示「HONG KONG IS NOT CHINA(香港不是中國)」標語。

2016年10月12日,香港民主派立法會議員當選人梁頌恆(圖左)、游蕙禎(圖右)擅改就任誓詞,並展示「HONG KONG IS NOT CHINA(香港不是中國)」標語。


宣誓爭議的法律背景

這時,新當選的立法會主席梁君彥想給沒有過關的三個人第三次宣誓機會,讓他們過關。這種反對派宣誓時一再胡鬧而竟允許他們誓完再誓的惡例,是由前民建聯主席曾鈺成當立法會主席時開出來的。香港市民對這一次七個傾向港獨議員的鬧場議論紛紛,許多人尤其對梁頌恒、游蕙禎的囂張和侮辱國家行徑非常憤慨,有正義感的法學者也出來撰文要求依法褫奪他們的議員資格。學者提出的理由是,香港《宣誓及聲明條例》第21條明定:「如任何人獲妥為邀請做出本部規定其須做出的某項誓言後,拒絕或忽略做出該項誓言 (a) 該人若已就任,則必須離任,及 (b) 該人若未就任,則須被取消其就任資格。」從法律上說,至少梁、游、姚、羅、劉五人是應被取消就任資格或必須離任的。

然而立法會主席梁君彥罔顧法律,也不保護國家和香港的權利,竟想效法他的前任曾鈺成,協助被擋下的梁、游、姚三人強行闖關。在這危急之際,立法會親建制議員聯合起來離場造成流會,首先阻撓了第一次立法會會議的召開和再度宣誓。自發的民眾也聚集在立法會大樓外高叫口號呼籲梁君彥懸崖勒馬。蕭蕭風下,國旗、區旗飄揚,場面十分悲壯。梁君彥見公開監誓不果,開始考慮繞開程序闢一小室私下為三人監誓。這時候,政區政府再也不能坐視了,於是律政司在第二次立法會會議召開前,夤夜申請緊急禁制令阻止梁君彥,並向法庭聲請判決梁君彥無權再度為二人監誓。一週後,政府又向法庭聲請判決梁、游二人喪失就任議員的資格。

 

人大釋法呼聲四起

正在擾嚷不休之際,有幾位有《基本法》底子的學者提出,有關立法會議員的宣誓,《基本法》104條已經明白規定。究竟怎樣的宣誓才算合法宣誓,是否可以重複宣誓,沒有完成宣誓又怎麼樣,此屬中央決定權範疇,中央應該有權也有義務說明清楚。於是請求人大釋法之聲四起。全國人大常委會法制工作委員會在研議之後,擬就釋法草案提交正要召開的常委會會議。11月7日,常委們全票通過《基本法》104條解釋案。人大解釋明白規定,只能宣誓一次,並且,宣誓時態度必須莊重、真誠,誓詞要準確。

至此,釋疑止爭。香港地方法院於11月15日根據全國人大常委會的解釋,裁判立法會主席梁君彥無權批准沒有完成宣誓的議員當選人再度宣誓,同時判處梁頌恆、游蕙貞二人喪失就任資格。

此處必須特別注意:雖然中國是共產黨領導,然而人大常委是不記名投票的,一般情況,法律草案很少獲得全票通過。可是,2014年有關香港普選的釋法與「八三一決定」和本次宣誓釋法案,獲得的是人大常委們的全票通過。這可見全國上下對維護國家主權與領土完整和維護中央地方正常關係的一致性和堅定決心。

 

人大釋法的必要性

香港地方法院判決時,判詞加了一句:「即使人大沒有釋法,法院也會這樣判。」法官隱含一個反意,乃人大釋法並無必要。

真的是這樣嗎?這一次行政長官把問題放到法庭去,把判準交給法官。香港的本地法律《宣誓及聲明條例》第21條,雖然明定拒絕或忽略宣誓將喪失資格,可是沒有把何謂「合格的宣誓」的標準定出來。如果中央沒有及時釋法,明白列出宣誓應有的莊嚴、真誠、準確標準,那麼法庭很可能會避開宣誓標準問題,只處理監誓權誰屬的問題,然後把監誓權和判定宣誓有效與否的權力判給立法會主席。按照新任立法會主席梁君彥的懦弱投機,一定會放這幾個做亂分子過關,讓他們公然進入立法會成為尊貴議員。所以全國人大釋法是非常及時而且必要的。全國人大訂出「合格的宣誓」必須莊重真誠,誓詞必須準確,同時規定宣誓是一次性的,不得誓完再誓。正是人大這樣就宣誓的本質和定義做出規定,才使得梁頌恒和游蕙禎兩個人喪失資格,而且才使得特區政府能夠繼續追訴另外四個在宣誓時恣意搗亂卻被放行過關的議員。

除此之外,我們還必須從本源上理解人大釋法對良好貫徹「一國兩制」的重要性。這本源就是:中央授權香港的方式是法律授權而不是行政授權,也就是中央以訂立《基本法》來授權,不是用行政命令來授權。在中央地方關係理論中,法律授權是一種相對固定並且具有契約意義的授權關係,多只用在地方有剩餘權力的聯邦制國家,其實質近乎分權。這也就註定了一旦中央和香港出現摩擦,或是出現權力邊際不清時,中央必須透過法律解決,而不能由行政命令解決。而透過法律解決的唯一手段就是由全國人大解釋《基本法》。中央須在香港走偏了的時候,使用全國人大釋法這一法律手段,把逾越了的中央地方關係調整回正常的軌道中來,否則別無他途。

 

釋法留下的後續問題

雖然因人大釋法而使宣誓的鬧場暫時告一段落,可是事情遠還沒有解決,放眼所見至少仍有三個問題:

(1)人大釋法雖然規定了宣誓的標準,然而沒有規定誰是合法監誓人。行政長官由《基本法》43條和48條第二款授權,必須向中央和香港特區負責,也必須執行《基本法》和香港法律。因此行政長官乃是法官和立法會議員的唯一合法監誓人,對未完成宣誓的人應該由行政長官直接宣布不得就任或取消資格,議員未來違反誓言也應該由行政長官來糾舉。他必須站在第一線,而不應該把問題推給立法會主席或是法院。這次拉鋸三個禮拜多的宣誓風波,行政長官是缺位的。雖然律政司提起了司法覆核,但這仍是把行政長官放到被動的、二線的地位。其後香港法院的判決,又把立法會議員的監誓權判給了立法會秘書和立法會主席。對於這種違反《基本法》的判決,行政長官應該依法抗訴,然而至今未聞下文。

(2)《基本法》第104條沒有載明公職人員就職宣誓必須直接效忠中華人民共和國,而本次釋法也沒有明述這一點,這是一個遺憾。按目前的要求,「效忠中華人民共和國香港特別行政區」,依語言學看是一個偏正詞,「香港特別行政區」才是中心語,而「中華人民共和國」只是定語,是形容詞。我們知道,效忠應該是直接、熱誠而坦蕩的,不應該用曲折的推理方式推出來。有人說效忠香港特別行政區就蘊涵著效忠中華人民共和國,這種效忠是用推理的方式推出來的,實際上,香港的公職人員並沒有這個意識。

(3)不少人對於未來的宣誓案件能否在法院得到恰當裁決是有保留的。一來法庭遵循的是無罪推定,「莊重真誠」這些都是抽象名詞,檢控機關很難舉證。二來香港的法官認為,效不效忠國家或特別行政區,這是思想、意見和信仰的問題,也就是政治問題。不應該用法律來解決政治問題。然而,法官本身其實就是當前憲政體制的重要組成部分,有維護當前憲政體制的義務,不能把對當前憲政體制的違反判離視為一般的意見或信仰。可是香港的法官大多是「黃絲帶」法官,現代法律的形式主義已經給了他們為違反宣誓標準的宣誓者開脫的良好藉口。

 

本次風波對臺灣問題的啟示

青年新政公然喊出港獨 ,背後很明顯有臺獨的影子。《反分裂國家法》第八條載明,如果「臺獨」造成臺灣從中國分裂出去的事實,或者發生將會導致臺灣從中國分裂出去的重大事變,或者和平統一的可能性完全喪失,國家得採取非和平方式來捍衛國家主權和領土完整。那麼,如果臺獨「策動或協助在臺灣以外的中國領土範圍內的團體組織或個人進行獨立分裂活動」,是不是也應該列入《反分裂國家法》第八條的條件之一,而使國家得以用法律的剛性手段或非和平的手段來處置?

回歸以後,香港不斷出現立法機關和司法機關侵奪中央權力的事情,以及出現中央對香港的行政機關無法貫徹意志的無奈。如今「港獨」、「自決」在民間甚囂塵上,更直欲排斥國家於香港之外,這完全是藉由法律的真空而放肆壯大的。這個法律的真空就是:全國人大不輕易動用釋法這個唯一能牽繫中央與香港關係的法律手段,因此也就使得香港肆無忌憚而無所約束。香港的亂象,不在「一國兩制」,而在於既實行了「一國兩制」,並採取法律授權的方式,但又沒有一個靈活的可節制和調整香港的法律工具。所以面對如此急迫而欲大力闖進立法會的港獨分子,首先必須斷然由全國人大以法律手段處理之。其後應該建立一套理論,使全國人大在對港澳問題上,能夠有一個不同於對內地的比較靈活的釋法權。

經過香港經驗的痛苦教訓,進而言之:一旦兩岸統一,也需要在臺灣實行「一國兩制」的時候,中央不能再採取法律授權,而應該改用行政授權,以增加中央權力收放的靈活性。這樣才不至於因為對臺灣又立一個《基本法》,而加重全國人大的負擔。此為香港前車之鑑,需慎之又慎。