2021年7月29日
|
辛丑年六月廿十
(本篇文章還剩餘 100% 未讀)
您的當前位置:首頁 > 兩岸遠望 > 正文

香港回歸二十年──「一國兩制」的得失

作者 | 凌友詩
凌友詩:香港中文大學當代中國文化研究中心名譽研究員、全國臺聯名譽理事

「一國兩制」在八十年代初期提出和回歸後的嚴格恪守是有必要的。國家當時在戰略上需要香港的資金和技術,更需要向西方展現和平守諾的君子風度以獲得信賴。一切,為的都是「改革開放」,為的是中國的現代化轉身。

 

符合當時國家最高戰略需要

當時中國以共產主義國家進入冷戰思維濃厚的資本主義世界,資金、技術、信賴、形象,是國家最高利益。當時中國低估了以一個沒有管治資本主義社會經驗的中央政府來駕馭「一國兩制」的困難和風險;或許即使估計得到,可是在國家最高利益之下仍不得不做此妥協。

誠然,「一國兩制」為中國過去二十年帶來戰略上的成功。國家以香港為窗口獲得港臺和外國的資金、技術,豐富了民生工業、服務產業,也完成國企轉型和產業升級;國家節制、守諾、溫和的君子形象,逐漸得到西方國家的認同和親近,得以進入各種國際組織與經合會議,到了今天成為足以領導世界的泱泱大國。「一國兩制」的實施,得益最大的是整個國家,國家以讓渡它的治權換得「改革開放」的關鍵要素。而給予香港「高度自治,港人治港」正好也符合了美國、港英、財團的利益和大部分懼共又自由慣了的香港小市民的期待。回歸後,中央的港澳系統曾有兩條路線之論,一條是放任,一條是管好香港,而放任路線總是得勢。如今思來,這與人事鬥爭或許無關,卻與國家過去二十年的最高戰略需要有關。

 

綏靖放任帶來隱患

可是正因為國家在香港的節制、退讓、隱身,使得香港回歸後,「港人治港、高度自治」的「兩制」不斷強化,而「一國」得不到足夠重視,「一國兩制」的實施實已走樣、變形。如今香港與內地融合不暢、產業空心化、貧富差距拉大;人心遠離,港獨冒出頭來;政府管治散漫,行政立法關係齟齬;中央對特區政府的權力未能落實,部分權力甚至遭受香港法院的侵奪;此皆歸因於二十年來中央對香港的綏靖放任。港澳系統官員在此一放任政策下工作久了,產生思想行為的慣性,一提到香港即先自我審查,深怕「干預香港」、破壞「高度自治」。

反觀香港,回歸二十年來,一直有一股抵制中央、欲爭取完全自治的本土勢力,與國家進行嚴峻鬥爭。這股勢力時而表現在民生議題,時而表現為政治問題,彼此呼應。其所謂「爭取民主」,真正目的是「以民權抵禦主權」。二十年來無論表現為什麼型態、突出什麼議題,最終目標都歸結為:排斥國家(「一國」),建立政治實體,製造分裂分離。然而,由於對香港綏靖放任的大方向,港澳系統幾乎沒有人願意或能夠擔起強硬政策。「佔中」、「旺角暴動」發生,「一國兩制」嚴重走樣變形,香港仍有開明紳士傳達中央「大和解」的訊息。結果,堅決維護「一國兩制」被解讀為堅決不出手。於是「香港民族黨」成立,港獨之風吹遍校園,「梁、游」宣獨辱華。冰凍三尺,非一日之寒,危機早已深藏於制度設計和治港政策之中。現在要把港澳系統的認識和政策慣性提振起來,並不容易。港獨、利益集團、反動教師、反對政黨都已經凝固成形、占領高地,要改變格局更非易事。

 

誤把管治香港當做城市治理

當年設計「一國兩制」還有一個最大的盲點,就是把管治香港僅僅視作「城市治理」的問題:以為國防、外交歸中央,就解決了政治問題,剩下的只是公共行政,管管經濟民生、房屋交通、出入治安、街道衛生,認為這有什麼困難,港人自己管就行了。甚至,連國家安全也交給香港自己立法、代為管理。結果,不但二十三條立法沒有立成,港獨自決甚囂塵上無人伏法;香港特區政府二十年來的管治也每況愈下。這都是因為缺乏了政治考量,「一國」這個層次被忽略,「兩制」則越趨絕對。

事實上,任何的管治都是政治。沒有非政治的「公共行政」,也沒有純粹的「能力/技術」問題。即便是城市治理,如果沒有堅定的愛國意識、無盡的責任感,就不可能做好。回歸二十年來特區政府管治不力,管治困難,成為香港死結。過去大家認為香港管不好是技術問題、能力問題,是政治人才不足,是港英時期公務員只聽命執行而不懂決策。其實,香港公務員辦事能力很強,效率很高,很有行政經驗。管治的真正問題出在三個方面:一、特區政府對國家缺乏忠誠,公務員以政治中立為由拒絕照顧國家利益;二、號令體系不暢,問責官員(編按:即負政治責任的政務官)有責無權,常務官員有權無責;三、立法會、區議會和民意對特區政府掣肘過甚。三個問題,可以總結為一個,就是「中央缺位、群龍無首」。這個「首」就是政治,也是中央對特區政府的監督管理。如果特區政府無法明確以中央作為效忠對象和負責對象,提振起執政的信心和使命感,那麼特區政府的管治必然是軟弱而得過且過的。所謂「綱舉目張」,中央這個「綱」舉起來,特區政府這個「目」才能各司其職。「一國兩制」設計伊始,遠遠沒有想到:在政治與行政之間,有一密不可分的關係。

 

配合國家新需要調整政策

任何口號概念,都是為國家的生存、民族的根本、全民的福祉提出的。我們不能墨守成規,奉行祖宗成法而不求變通。由於國家的新戰略需要,在南海布點、能源開發、開放二胎、人民幣走出去等問題上做了空前的調整。現在,國家最高戰略已經從資金、技術和建立形象轉移到維護國家統一和國家安全。有了國家統一和國家安全,中國內部才能夠順利進行社會和產業的提昇,「一帶一路」才有安定的大後方,中華民族的文化自信和制度自信才有可能深化發展。因此,從國家戰略的高度看,從十三億人民的感受看,香港的妥善治理,對國家安全具有無比的重要性,它對十三億人民對共產黨執政是否有信心,也具有標誌意義。

《一國兩制白皮書》說到:「中央對香港有全面的管治權。」這句話與《基本法》的規定兩相結合來讀,中央在特區自治範圍事務中,有任命權和監督權兩個實權。因此,亟待撥亂反正的事情有四:一是妥善行使任命權;二是落實監督權;三是維護國家安全,即「二十三條」如何立法?立什麼法?已不能再拖;四是「愛國者治港」,這是鄧小平先生當年為「港人治港、高度自治」所設定的前提,有這個大前提「一國兩制」才能健康地走下去。

有人認為只要處理好中美關係,香港問題就不是問題;也有人認為香港沒有什麼大問題,只要對香港反對派做一點妥協,香港就能夠得到安定。就算這個假設是對的,我們仍要看到:中國共產黨是沒有管治過親西方的資本主義社會的。當前內地社會越來越自由化、多元化,未來的臺灣也是一個資本主義社會。為了從處理香港問題中取得管治資本主義社會的經驗,中國共產黨有充分的理由必須直面香港。這一點,對於中國的未來具有無比深刻的意義。中國共產黨藉香港練兵而學會對親西方資本主義社會風險的管控,其作用是不言而喻的。