2021年10月22日
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辛丑年九月十七
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新冠疫情背後的隱憂

《禁止生物武器公約》的現狀與中國未來對策

作者 | 薛楊 王景林
薛楊:
王景林:
【編按】

自從新冠肺炎疫情爆發以來,關於病毒起源的傳聞不斷。臺灣當局及島內主流媒體尤其積極配合美國,將全球大流行的責任推給中國大陸。但是,隨著各國媒體不斷揭露新資訊,關於美國疫情早於中國大陸發生的真相逐漸浮現。我們相信此事真相終究有水落石出的一日。然而,此次疫情還突顯出了一個長期未得到解決的更根本的問題:若有國家以病毒做為「生物武器」,將對全人類造成嚴重的威脅。而美國在這個問題上的「表現」,即使不是前科累累,也是疑點重重。

美國早在1941年(珍珠港事變前)就開始研究生化武器。1943年3月在馬里蘭州迪特里克營(Camp Detrick,即去年8月神秘關閉而最近據傳重啟的迪特里克堡Fort Detrick)成立研究中心,在1944年即擁有研究人員3,900人,預算更高達1,200萬美元,遠超過惡名昭彰的日本「七三一部隊」。但是,由於後者以大量活人進行活體實驗,可以獲得更直接且精確的成果,使美國望塵莫及。

由裕仁天皇1936年敕令成立的「七三一部隊」,在實驗中殘害的人數至少有3,000人,而先後死於日寇生化武器的中國軍民(包括在霧社事件中死於日軍施放毒氣的臺灣原住民,以及戰後因誤觸日軍遺留在中國境內的生化武器而犧牲者)更是難以計數。日本戰敗後,七三一部隊的領導人石井四郎為了逃避戰犯罪責,在1945年底至46年初在日本鎌倉與美國情報單位開始秘密談判,意圖以所有研究成果換取免除追究戰犯罪責。1947年9月8日,美國國務院以極密電指示麥克阿瑟接受石井的條件。為了避免落人口實,雙方不簽署書面協議,而是安排了一個假買賣,以25萬日圓(僅僅折合當時美金700元)買下了全部七三一部隊邪惡的研究成果。而石井四郎等一大批戰爭禽獸則全部免除了戰犯究責,並在戰後的日本醫界和學界繼續坐擁高位。二戰後,美國便在石井四郎等人的協助下繼續研製生化武器。除了針對人體進行殺傷的細菌與病毒外,還包括在越戰中大量使用的劇毒「橙劑」(落葉劑)。美軍還曾在1961-62年間,在琉球與臺灣進行針對水稻的「稻瘟病菌」實驗。

由以上史實可知:雖然1925年6月簽訂的《日內瓦議定書》(全稱《禁止在戰爭中使用窒息性、毒性或其他氣體和細菌作戰方法的議定書》)早已禁止使用毒氣或細菌武器,但並未被遵守。面對生物武器的殺傷力,聯合國在1971年第26屆聯大中正式通過《禁止生物武器公約》(Biological Weapons Convention,簡稱BWC;全稱《禁止細菌(生物)及毒素武器的發展、生產及儲存以及銷毀這類武器的公約》),並在1975年3月26日生效,迄今已滿45年,陸續得到183個國家簽署。但此《公約》沒有任何核查措施(verification measures)以對公約成員的履約情況進行有效監督。為了彌補此項缺失,公約成員國在1994年組成特別小組,經過六年努力,擬定了具有法律約束力的公約補充議定書,並設計了相應的核查措施。然而,最具有研發生物武器實力的美國,卻在2001年單方面退出關於核查議定書的談判,從此一直抵制至今。

去(2019)年12月6日,《禁止生物武器公約》締約國大會正在日內瓦舉行,大陸外交部發言人華春瑩針對近二十年來美國一直獨家阻擋重啟核查議定書的談判,公開表示遺憾。後來隨著新冠疫情的蔓延,及美國不斷藉疫情抹黑中國大陸,今年3月12日,大陸外交部發言人趙立堅在Twitter上再發文,根據美國疾控中心(CDC)主任雷德菲爾德(Robert Redfield)指有部分美國境內「流感」患者可能染到的是新冠肺炎,要求美國解釋其「零號病人」是在什麼時候出現的,並質疑該病毒可能是由美軍帶入武漢,認為美國欠中國一個解釋。不過,我們還沒有看到美方任何解釋,就看到美國總統特朗普宣布暫停向世界衛生組織提供資金,從中似乎可嗅到美國抵制WHO調查、揭露這次新冠病毒大流行真相之用心。

從美國面對《禁止生物武器公約》及這次新冠疫情的霸道態度看來,這個世界已經進入「美國優先vs.人類命運共同體」的對抗局面。考慮到美國的科技實力(尤其是基因改造工程)及其唯我獨尊的霸權心態,在當前抗疫急務之外,我們更應注意如何使《禁止生物武器公約》成為有牙老虎,使繼承七三一部隊邪惡事業的美國生物武器產業不至於在未來禍及全人類。

有鑑於此,我們特地轉載大陸學者薛楊、王景林的〈《禁止生物武器公約》形勢分析及中國未來履約對策研究〉一文(原載於《軍事醫學》,41卷11期,2017年11月,頁917-922),並略改其題目,以儆醒國人。

生物安全關乎一個民族的生存、一個國家的穩定和整個人類社會的發展,也對地區安全乃至全球戰略平衡有著深遠影響。面對生物武器威脅、生物恐怖主義、大規模傳染病等相互交織的多樣化挑戰,各國日益成為生物安全領域休戚與共的命運共同體。在生物科技、生物產業迅猛發展的時代背景下,2016年11月在瑞士日內瓦召開了《禁止生物武器公約》第八次審議大會(簡稱《公約》八審會),各締約國圍繞生物科技發展、國際合作、國家履約與應對違約國際援助四大議題,集中探討了國際生物安全治理面臨的重大問題。通過對各締約國遞交的工作文件以及各方會議進程討論的分析研判,可釐清當前國際生物安全的基本態勢,結合我國當前履約過程中所面對的現實困境,從軍控履約、管理體制機制和法律制度等方面為中國未來履約進程提供對策建議。

 

國際生物安全的焦點

一、生命科學兩用性研究

近年來,西方集團高度關注以基因編輯(gene editing)和基因驅動(gene drive)、病原體遺傳修飾、合成生物等新型兩用生物技術為代表的兩用性研究(dual use research)。美、英、德等發達國家藉《公約》審議會先後強調,新型生物技術的兩用性大大加劇了大規模疫情、生物恐怖主義的現實威脅。其中,美國已明確合成生物(biological synthesis)技術已將傳統意義上的生物武器攻擊範圍擴大至包括「損毀橡膠和金屬零件、降解燃料、食物及設備」等非生命物質;基因工程(gene engineering)技術對微生物的改造同樣可被用於加速腐蝕橡膠和金屬零件、降解燃料或食物補給、破壞儀器設備等軍事攻擊;基因驅動技術可導致「生物製劑與毒素的傳播方式」從當前的「活性載體」擴展到以「奈米」為代表的非活性載體;基因編輯技術可被用於修改或培育新的病原體和毒素,也可直接對人類、動植物的關鍵RNA功能進行破壞,從而製造出具有攻擊性的「基因武器」United States of America. Article I: Reinforcing the core prohibition of the Biological Weapons Convention. BWC/ CONF. VIII/ WP. 14[EB/ OL]. (2016-10-25). Retrieved from http://www.unog.ch/80256EDD006B8954/( httpAssets )/795621BBA4222B46C125805900417F36/$file/BWCCONF.VIIIWP.14.pdf.

近五年來,美英兩國已先後出臺多部針對生命科學兩用性研究的不同層級政策法規,包括:2012年美國國家生物安全科學諮詢委員會(National Science Advisory Board for Biosecurity,NSABB)發布《美國政府生命科學兩用性研究監管政策》United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. Awareness-raising, education, outreach: An example of best practice. BWC/CONF. VIII/WP.10[EB / OL]. (2016-10-19). Retrieved from http:/ /www.unog.ch/80256EDD006B8954/( httpAssets) 266D6F5F0F7193F8C125805200431081/$file/BWC_CONF.VIII_ WP.10.pdf.;做為政策補充,白宮科技政策辦公室(Office of Science and Technology Policy,OSTP)於次年發布了《美國政府生命科學兩用性研究機構監管政策》,以加強聯邦資助生命科學研究監管,確保識別兩用性研究並制定風險降低措施United Kingdom of Great Britain. Review of developments in science and technology: key points from the 2012-2015 Biological and Toxin Weapons Convention Intersessional Programme. BWC/ CONF. VIII/WP. 17[EB / OL]. (2016-11-01). Retrieved from http://www.unog.ch /80256EDD006B8954/( httpAssets) / F903339F6A885942C125806100308FDD/$ file/BWCCONF. VIIIWP.17.pdf.;2014年NSABB對高致病性禽流感H5N1、嚴重急性呼吸綜合症(severe acute respiratory syndrome,SARS)、中東呼吸綜合症(Middle East respiratory syndrome,MERS)病毒的功能性獲取研究(gain of function)叫停,要求所有獨立的研究機構和聯邦政府科研機構自2015年9月24日起都必須嚴格遵守《生物安保和生物技術兩用性研究的關注》(Dual Use Research of Concern,DURC)的規定,並建立專門的實體審查機構(Institutional Review Entity,IRE);2015年10月實施了《美國政府對生命科學兩用性研究關注的制度性監管政策》。英國健康與安全委員會(Health and Safety Executive,HSE)也於2014年完成了《生物基因修飾(含使用)規定》的重新修訂。2016年2月美國國家情報局局長詹姆斯.克萊珀(James Clapper)在向美國參議院的報告中明確了CRISPR(Clustered Regularly Interspaced Short Palindromic Repeats)為代表的基因工程技術可被用於製造基因武器,具有極大的兩用性風險,美國國防部已將生物編輯技術列為大規模殺傷性武器Germany. Strengthening confidence-building measures in regard to dual use materials. BWC/CON.VIII/PC/WP.35 [EB /0L]. (2016-08-16). Retrieved from http://www.unog.ch/80256EDD006B8954/(httpAssets ) /6140863FD4B7D3F8C12580140051CB79/$file/BWCCONF.ⅧPCWP.35.pdf.。美國白宮正在啟動政府研究機構內部針對基因驅動技術的生物實驗室風險監管評估,並於2016年12月由美國國家科學技術委員會總統行政辦公室發布了最新一期的《國土生物防禦科技能力報告》,特別提出了多項針對兩用性研究帶來生物威脅的應對措施。

二、非國家行為體

潛在的生物武器擴散者並不限於有野心的國家,還包括諸如民族分裂分子、犯罪組織、恐怖或邪教組織以及其他破壞分子等非國家行為體(Non-state actors)。近年來肯亞、摩洛哥相繼挫敗了多起生物恐怖主義活動,英國最高法院對黑市販賣蓖麻毒素行為提起了刑事訴訟,以及美國近十年超過15起涉及生物武器刑事案件,無不說明隨著恐怖主義在全球範圍的蔓延,恐怖主義與生物武器結合的風險加大,生物武器逐漸從以往國家間擴散向非國家行為體間擴散轉變NSABB. United States Government policy for oversight of life science dual use research of concern[EB /0L]. (2013-01-11). Retrieved from http: //oba.od.nih.gov/oba/biosecurity/PDF/United_States_Government_Policy_for_Oversight_of_DURC_FINAL_version_032812.pdf.。世界各國對非國家行為體進行生物恐怖主義活動越發擔憂,特別針對《公約》第3條關於生物武器限制主體的認定,締約國廣泛支持在現有「任何國家、國家集團或國際組織」的基礎之上,加入「非國家行為體」的明確表述。

隨著兩用生物技術的門檻日益降低,西方國家普遍認為以生物駭客(biohacker)為代表的非國家行為體已成為生物恐怖威脅的主要來源OSTP. United States Government Policy for Institutional Oversight of Life Sciences Dual Use Research of Concern[EB / OL]. (2013-04-26). Retrieved from https://www.phe.gov/s3/dualuse/Documents/us-policy-durc-032812.pdf. ,「生物駭客」所帶來的生物技術爆炸將遵循20世紀70年代積體電路每18個月翻倍增長的「摩爾定律」(Moore's Law),且呈專業化和網路化態勢快速增長Regalado A. (2016, February). Top US Intelligence Official Calls Gene Editing a WMD Threat. MIT Technology Review[EB / OL]. (2016-02-09). Retrieved from https://www.technologyreview.com/2016/02/09/71575/top-us-intelligence-official-calls-gene-editing-a-wmd-threat/.。與國家組織相比,這類非國家行為體更加隱秘,研究自由度更大且難以被監管,業已具有基因編輯操作平台等典型兩用技術的應用能力,並已成為美國除尖端學術機構、企業、政府研究機構、獨立實驗室之外第五大生物類研究組織United States of America. Acquisition and Use of Biological and Toxin Weapons: Addressing the Threat. BWC/ CONF. VIII/ WP. 19[EB/ OL]. (2016-11-03). Retrieved from https://www.unog.ch/80256EDD006B8954/(httpAssets)/F228DCCCFC60BFE3C125805F003D76D0/$file/BWC+Art+IV+Working+Paper_Final_1+November.pdf

三、履約核查機制

核查機制是保障生物軍備控制和裁軍條約得以履行的重要手段。由於接受核查是締約國承諾遵守的法律義務,且具有一定的強制性,導致核查機制對維護和保障國際法律秩序和國際和平與安全至關重要,但同時其具體建立和執行也屬於政治問題李逸民,〈《禁止生化武器公約》及有關會議〉// 劉華秋主編,軍備控制與裁軍手冊,北京:國防工業出版社,2007年,頁359-365。。為防止核查機制被濫用,任何核查都必須基於條約的規定,不應超出國際法所許可的範圍,不能成為干涉其他國家內政、損害他國主權及合法利益的藉口。因此,核查機制的推進始終是《公約》歷屆審議大會各方爭論和博弈的焦點問題。

當前,以美、英為首的西方國家意圖通過「同行評議」機制主導履約核查,並不斷強化「秘書長調查機制」在《公約》中的作用和地位。「同行評議」機制是由發達國家提出的,由各締約國相互派出生物專家,對他國履約狀況進行核查的行為。一旦某締約國拒絕他國所發起「同行評議」的提議,聯合國秘書長將有權批准啟動「秘書長調查機制」,強制允許第三方組織聯合調查組進駐該國實施核查。從表面上看,「同行評議」機制是為了加強對各締約國真實履約行為的監督;但從深層次上分析,由於世界範圍內各國生物科技水平差距正在不斷拉大,處於技術弱勢的發展中國家根本無法派出實力對等的科技隊伍對發達國家進行有效核查。因此,「同行評議」更多體現的是西方發達國家在生物科技與安全領域所實施的雙重標準與歧視性做法。對於包括中國在內的發展中國家而言,推動現行《公約》框架下、由全體締約國共同參與並組建的「生物醫學機動單位」,並配合履約支持部門(或小組)(Implementation Support Union,ISU)建立科學家諮詢委員會,更加符合發展中國家的利益。在這種複雜的博弈之下,《公約》擬在未來兩年內建立起包括科學技術、國內履約、國際合作、應急反應與協助在內四個開放性工作組(Open-ended Working Groups,OEWG),中國的當務之急是遴選出一批在國際範圍內被認可的生物領域專家,躋身該四個工作組中並擁有話語權和規則制定權。

 

我國生物安全的主要威脅

一、新發、突發傳染病防控面臨著全新的挑戰

高致病性禽流感H5N1病毒、伊波拉病毒、MERS病毒等新突發傳染病的爆發使我們深刻認識到,當前疫情傳播速度呈明顯加快趨勢,動物病原體種屬屏障頻頻被突破,對公共健康產生極為嚴重的危害。諸如病原遺傳修飾技術通過對病原體進行理性或非理性的改造或重組,可迅速提升病原的感染能力、擴散能力、致死能力和逃逸能力,使無活力或無毒力的分子轉化為有毒力的活性分子,在與藥物發生反應後更具致命性,且新型生物技術的發展導致病原溯源的範圍更寬、難度更大,生物防護和疾病控制的界線更加模糊。此外,2009年的甲型H1N1流感流行、2011年歐洲新型出血性大腸桿菌O104:H4疫情、2014年西非伊波拉病毒疫情爆發特點說明,由於經濟全球化所造成的人員流動造成對疫情監控更加困難,大規模傳染病的跨國流行正在加劇,加之我國在疫情監測、檢測、診斷和管制等領域與發達國家相比能力仍顯不足,在獲取疫情監控領域所需材料、設備和技術方面尚存差距,我國公共衛生和人民健康面臨著前所未有的威脅與挑戰。

二、生物實驗室安全形勢嚴峻

近年來,美國生物安全實驗室安全事件頻發,包括2014年美國生物實驗室對炭疽桿菌、天花病毒和禽流感病毒的操作失誤、2015年美國國防實驗室通過郵件轉運活體炭疽桿菌事件、密歇根州弗林特地區水系統污染事件等,都為我國敲響了警鐘。自2004年《國家高級別生物安全實驗室建設規劃》發布以來,我國雖已建成了高級別生物安全實驗室體系的基本框架,但2010年東北農業大學實驗室感染布魯菌病等事件說明,我國生物實驗室安全形勢仍舊嚴峻。具體表現在:

(一)基層科研機構存在重視和執行落實程度不夠,在菌毒種保藏、使用和監管等層面未嚴格按《可感染人類的高致病性病原微生物菌(毒)種或樣本運輸管理規定》實施,少數工作人員生物安全意識淡薄,實驗室活動、設施和條件等未按《病原微生物實驗室生物安全管理條例》執行等問題。

(二)我國高等級生物實驗室的數量遠落後於發達國家,美國現已建成15家BSL-4實驗室,一千三百餘家BSL-3實驗室,其中數十家接近BSL-4防護能力,而我國目前只有中國科學院武漢BSL-4實驗室一家。

(三)我國生物實驗室安全法規更新與修訂相對滯後,針對兩用性研究的監管體系尚未形成,缺少管制生物劑清單登記、實驗室生物安全事故應對和處置預案等保障制度,實驗室生物安全防護的品質控制和全過程監管力度尚待提升。

三、生物技術謬用的潛在風險加大

我國生物技術謬用的潛在風險主要源自生物實驗室和生物恐怖主義的故意或非故意謬用威脅。諸如基因編輯和重組技術已具有可通過簡單的試劑盒操作對包括病原體、動植物乃至人類進行精準基因組改造,可使某一生物戰劑的致病力更強,對環境抵抗力更大,對抗生素產生抗性,使原本有效的檢測、治療和預防措施失去作用,甚至可製造出新的致病微生物和毒素等兩用性風險;合成生物學迅速發展促使人工合成生物病原體已不存在任何技術障礙,極有可能被生物恐怖主義用以合成新型致命病毒。隨著人類基因組測序計畫的完成以及對人類基因背景的認識,特別是基因技術可被用於修改或製造新的病原體和毒素,也可以直接對人類、動植物的關鍵RNA功能進行破壞,從而製造出具有特定人種攻擊性的種族「基因武器」。可以這樣說,生物技術領域的每一項突破性成果都可能被恐怖主義加以利用,給國家生物安全帶來巨大威脅。特別是在我國加快生物科技追趕步伐的重要關頭,我國所面臨的生物技術謬用的潛在風險也在持續加大。

 

《禁止生物武器公約》履約困境

生物技術的迅猛發展、國際交流的日益頻繁,以及受技術水平等多種客觀條件的限制,我國做為《公約》重要的締約國在履約過程中面臨著幾大突出困境,主要表現在以下方面。

一、生物科技發展和生物安全監管的統籌

統籌生物領域的發展與安全具有兩層含義:首先,從國家生物安全戰略的角度來看,既要考慮生命科學進展對人類健康、科學發展和社會進步帶來的益處,又要關注其被用於有害目的而形成的潛在謬用風險以及可能給經濟社會帶來嚴重的惡果,是一套極為複雜的系統工程。特別是生物技術本身所存在的「雙重用途」(dual use)特殊性使其難以嚴格按照「有益」或「有害」目的進行清晰劃分。《公約》第一條以「和平用途」為目的的認定存在相當大的灰色地帶,且其相互轉換的速度極快、隱蔽性極強。另一方面,從國際軍控履約的角度分析,生物技術的「雙重用途」導致各締約國對他國生物科技發展的意圖難以研判,防禦性和進攻性生物研發在加劇相互猜疑的同時,還迫使各締約國基於潛在對手的能力不斷加大自身研發投入,以預防潛在對手在生物技術和能力的不可預知性,進而形成國際間生物武器軍備競賽的惡性循環張雁靈,《生物軍控與履約: 發展、挑戰及應對》,北京:人民軍醫出版社, 2011年,頁151-162。。因此,對於我國而言,所面臨的突出難點在於,既要統籌考慮生物科技安全與發展的兩個屬性,又需兼顧我國現實國情和國際生物安全治理的需要。

二、國際合作與生物防擴散的平衡

一直以來,國際合作與防擴散之爭是發展中國家與發達國家的矛盾焦點。發展中國家期望通過國際合作得到更多的生物技術援助,縮小與發達國家的生物技術差距,並要求建立促進國際合作的專門機制;而西方國家擔心對生物兩用品和相關技術的交流和轉讓會加大擴散風險,而始終強調防擴散、消極對待國際合作。特別是當前擴散途徑和方式已發生徹底變革,諸如CRISPR/Cas9基因組編輯等技術只需簡易的設備、便捷的操作,在較短時間即可完成生物性狀的重大改變,導致走私、攜帶病原微生物菌毒種和生物兩用設備的隱蔽性更強。加之網路技術的普及導致對資訊的控制難度加大,兩用生物技術的門檻降低導致以生物駭客為代表的非國家行為體日趨活躍,這都大大加劇了西方國家對於防擴散問題的擔憂,進而導致其雙重標準和歧視性做法大行其道。此外,本次審議大會美國專門提出對所謂「生物製劑與毒素的傳播方式」進行修改的建議,特別強調了以「奈米」做為「非活性載體」的威脅,影射了生物防擴散未來的重點與難點,值得我國重點關注。

三、核查機制與履約監督的協調

核查是生物軍控的核心所在,缺少有效核查機制嚴重制約著《公約》監控能力。當前近1/4締約國尚未針對關於生產和製造生物武器形成國內立法,近1/3締約國尚未形成關於生化武器出口管制的國內立法,能否實現有效核查對於國際生物軍控而言至關重要。由於2001年美國在核查議定書談判中的單方面退出,迫使在《公約》框架下只能依靠每年舉行專家組會和締約國會議對履約執行情況進行審查徐豐果,《國際法對生物武器的管制》,北京:中國法制出版社,2007,頁163-170。。從目前形勢來看,強制性核查機制涉及國家主權、安全等核心利益,以及科技、商業等敏感問題而難以形成共識;俄羅斯關於組建《公約》框架下「生物醫學機動單位」以及建立科學家諮詢委員會的倡議雖已基本得到了主要締約國家的認可,但對於委員會組成專家的認定仍需較長時期的談判與博弈。特別是如何在發展中國家內部形成統一,打消個別國家的擔憂與疑慮,架設起跨越南北鴻溝的生物合作橋樑,努力協調二者之間的關係對我國而言將會成為艱鉅的挑戰。

此外,雖然當前《公約》第6條為懷疑他國未遵守《公約》提供了明確的控訴程式,但必須「能證實控訴成立的一切可能的證據」。現實問題在於,目前世界上只有少數西方國家有能力收集到這類證據。同時,我國一貫堅持對任何國家的調查啟動應得到安理會的授權,而非西方國家推崇的「秘書長調查機制」。其重要原因在於,「秘書長調查機制」的啟動門檻極低,且一旦做出展開調查的決定後,提供諮詢的專家顧問,以及開展現場調查的資格專家的人選均是由秘書長從成員國提交名單中直接選擇,我國在其中能夠發揮作用和施加影響的餘地不大。因此對於中國而言,未來應繼續推動包括核查機制、具有法律約束力在內的公約議定書的談判重啟。

 

中國未來履約的對策建議

一、堅持和平發展生物科技與反對生物恐怖主義並重

在國家間生物科技競爭日趨白熱化、生物技術南北鴻溝持續擴大的大背景下,我國應儘早從國家戰略層面規劃生物安全,整合國家力量,在總體國家安全觀的指導下,堅持走中國特色的生物安全道路。我們必須明確,生物科技硬實力的不斷增強,生物科學研究的創新與發展,是保障我國生物安全的前提,是維護世界和平的基礎。以創新促安全,以發展保安全,就要加快生物科研的追趕步伐,持續加大科研投入,重視生物安全科技支撐能力建設;開展生物安全科技創新超前布局,在材料損毀因素(如橡膠、金屬、水等)、活性或非活性載體等領域加快超前布局,緊跟世界生物安全領域最新科技進展,及早實現我國在生物技術領域的並跑與領跑。

同時,從當前國際生物軍控領域各方焦點可看出,全球生物安全戰略已逐步由傳統的禁止生物武器擴展到防範生物恐怖主義、兩用生物技術謬用等熱點問題。國家相關部門對此要高度重視,既要鼓勵生物科學研究的大膽創新,又要嚴防生物恐怖主義的孳生,將生物恐怖視為首要生物威脅。特別是要防範生物恐怖與傳染病的結合,加大兩用技術的監管力度,採取合理措施降低濫用可能,提升情報分析、研判能力,擴展預防、偵破與抓捕能力,以確保國家安全和社會穩定。

二、持續推動生物軍控多邊主義,爭奪國際話語權和制度權

由於在2001年公約議定書談判即將完成之時,美國單方面拒絕在議定書草案簽字,使議定書談判受到致命打擊,導致《公約》在履約監控和核查機制方面十幾年後仍處空白,成為國際大規模殺傷性武器防擴散體系中相對薄弱的一環,始終是生物軍控領域的關注焦點之一。八審會顯示,各方在重啟議定書談判問題上仍存在嚴重分歧,美國更加看重單邊措施和西方集團內部對策,對多邊合作態度消極;俄羅斯主張通過建立具有法律約束力的核查機制以加強《公約》有效性;德國、法國等歐盟國家原則上支持議定書談判,但更加側重通過建立信任措施的建立、支持秘書長調查機制以加強履約;不結盟國家則繼續要求談判全面加強《公約》、具有法律約束力的議定書。

對於我國而言,推動制訂包括核查機制、具有法律約束力、旨在全面加強《公約》議定書的意義不僅在於公約本身的有效性,更體現著中國在國際組織中推進多邊主義的力度和決心。中國應團結一切可以團結的力量,旗幟鮮明地支持通過公開透明的政府間談判、確立全球適用的法律機制,最大程度地維護全體締約國的共同利益。在這一過程中,我們應充分學習和借鑑西方國家的經驗做法,組建一支由外交、軍事、科技、法律等多領域專家組成的國際生物軍控專業化團隊,建立一批由我國主導的非政府組織和智囊機構,積極融入相關國際立法和協商對話之中,在國際生物軍控領域持續發聲,做好《公約》每年會間會、每五年審議大會的應對和準備,爭奪這一領域的國際話語權和制度權,全力維護國家利益,樹立負責任大國的良好國際形象。

三、抓緊制定和完善我國生物安全領域法律和政策

2016年1月22日,《科學》(Science)雜誌對世界16個國家涉及人類基因編輯的生物安全政策法規進行統計,我國共有九份相關現行法律法規,僅次於德國的14條排名第二,高於美國的六條和英國的四條。但問題在於:《基因工程安全管理辦法》(1993年)、《生物兩用品及相關設備和技術出口管理條例》(2006年)、《病原微生物實驗室生物安全管理條例》(2004年)、《可感染人類高致病性病原微生物菌(毒)種或樣本運輸管理規定》(2005年)等相關領域立法滯後性明顯。2015、2016兩年相繼修訂了《幹細胞臨床研究管理辦法》《人類遺傳資源管理條例》(送審稿)、《高級別生物安全實驗室體系建設規劃(2016-2025年)》主要集中於實驗室生物安全和人類幹細胞研究兩個領域,尚未涉及對生物恐怖、生物防禦、兩用性研究等生物安全重要方向進行補充和完善,國家層面的生物安全戰略性政策仍處於規劃起草階段。2015年12月通過的《中華人民共和國反恐怖主義法》特別針對傳染病病原體的擴散、傳播及事故上報進行了規定,但相關配套性法規仍未能建立。

建議結合我國自身國情,儘快更新和完善現有法律法規,在立法上採取相應的措施,降低生命科學與生物技術研究中兩用性研究的風險,形成對生物恐怖和生物防禦、傳染病防控、實驗室生物安全、菌種毒種保藏管理、生物操作技術管理等全方位監管和懲治的生物安全法律體系。具體包括:

(一)從材料控制角度聚焦涉及高風險等級的重點生物劑或毒素,對列入《生物兩用品及相關設備和技術出口管制清單》的物項和技術,實行出口經營登記、許可證管理、最終用戶和最終用途證明、清單管制、違規處罰等多層面、多部門的出口管制制度和措施,形成「審查–批准–實施–核實」完整的管制鏈。

(二)從活動控制角度對增強生物劑或毒素的毒性、改變宿主範圍等具有危險傾向的生物兩用性試驗活動進行監控,特別是一、二類病原微生物的相關實驗研究及生物安全三級以上實驗室和疫苗、生物藥物等生產單位,要求研究者必須向相關部門和生物安全委員會提交相關試驗內容、實驗實施和應急處置預案等文件,經審查批准後,才能開始其研究活動。

(三)從人員控制角度強化對從事生物兩用性研究科研群體的約束,以及對受限人群擁有、轉運或接受任何高風險生物製劑的活動,並配合規章制度和道德約束等手段進行教育和監控,規範科學家和科研工作者的科研行為。

四、著力健全國家生物安全監管制度

我國生物安全監管制度主要是在2003年SARS疫情爆發之後得以加強,加之世界範圍內生物恐怖事件不斷發生,國家高度重視烈性傳染病研究,高等級生物實驗室數量迅速增加,形成了初步的防禦指揮體系、突發公共衛生事件組織協調系統和高等級實驗室評定體系,並由中央財政撥出專款用於疾病預防、監測、預警機制的建設。目前我國生物安全在監管實踐環節曝露出多頭管理、職責重疊、執行效力等問題,且缺少針對生物科學研究的風險評估、事故報告、科研誠信記錄的監管保障制度;缺乏科研立項審批、研究實施、成果傳播、科技普及、國際交流等覆蓋科學研究週期全過程的生物科研監管機制。

為了應對迅速發展的科學挑戰,中國政府必須清醒地認識到當前監管制度和防範手段的不足與缺失。在制度的制定和實施過程中,需重點考慮以下問題:第一,生物安全監管制度必須以政府為主導,以公共安全為監管核心,通過強有力的手段予以規範;第二,努力平衡生物技術利益和風險之間的關係,形成「管促結合」的效果和可調可控的動態管控機制;第三,積極協調各方利益以形成共識,主動吸納來自科研、高校、產業等各方觀點,充分融合生命科學領域與社會科學領域的不同主張,並加強彼此的信任;第四,打造中國生物領域科學家自我監管、自我約束的負責任的科研文化,恪守科學道德準則,嚴守科研紅線與禁區,與政府攜手共同面對生物科技突破所帶來的社會問題。

五、加強人才培養和國際交流與合作

生物安全是一個交叉、新興的領域,目前我國在該領域既懂技術、又通曉國際規則,既熟悉產業、又擅長外交的人才十分匱乏。建議在高水準大學設立生物安全相關專業,開設生物安全相關的必修課、選修課程,積極儲備生物安全優秀人才;設立生物安全專門的學術期刊,定期召開國際高水準會議,錄製生物安全科普宣傳片,建立生物安全公眾微信號,努力提高全民的生物安全意識,提高生物安全科學素養。同時,促進生物科技領域的國際交流與合作是《公約》的重要條款之一。我國應鼓勵大學和非政府組織(NGO)積極與美國、英國等生物技術領先國家的大學、研究機構開展國際交流和合作,學習西方國家開發生物技術、開展戰略研究的先進經驗和做法,積累生物安全領域的典型案例和有價值資訊及數據,提升我國生物安全的戰略研究能力和技術儲備,為應對九審會及早進行戰略布局,在技術、軍事、外交、輿論等領域做好充分準備,為九審會上我國贏得外交的主動權,為我國和平的發展和可持續發展創造更加有利的條件。