2021年7月29日
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辛丑年六月廿十
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中國南海維權,臺當局繼續掣肘?

作者 | 劉瑞陽
劉瑞陽:海南大學法學院博士生
【編按】

美國為遏制中國復興而挑起的中美對決正在多個領域同時進行。除了貿易戰外,美國也在南海積極對抗中國大陸的維權作為。在南海爭端中,大陸的主權主張依據是國民政府在南京時(1947年)公布的《南海諸島位置圖》中的斷續線,但臺灣當局於1971年輸掉聯合國代表權之爭後就逐漸背離其《憲法》規定的「一中」主權立場,不但在兩岸關係上從拒統走向臺獨,在南海問題上也不惜背棄當年自己提出的南海主權主張,為國際反中陣營張目。誠如高聖惕教授在〈臺灣當局確曾主張南海斷續線為中國主權線〉(本刊2019年10月號)中所言:「臺灣當局的南海主張,大可成為中華民族南海主權及海域主張的有用依據。在這個問題上,臺灣當局可以選擇做為堂堂正正的中國人,也可選擇賣國,正如劉瑞陽的〈歷屆臺灣當局南海主張中的『臺獨路』〉(本刊2019年8-9月合刊本)一文所顯示:後者才是臺灣當局的選擇。但是,臺灣當局既然走上臺獨路,就自失立場,也喪失了闡釋中國南海主權主張的資格。」針對臺灣當局在南海議題上背離一中憲法、背棄民族立場的負面作為,劉瑞陽繼續為文提出檢討。

中菲南海仲裁案於2016年7月落幕,但裁決陰影仍籠罩在中國南海維權作為上空。由於越南意圖效尤,正醞釀第二波南海仲裁案,我們檢討第一次南海仲裁案的各個政治法律層面,自屬當務之急。其中,臺灣當局的態度特別值得注意。在仲裁案期間,中國大陸主張仲裁庭無權管轄,拒絕參與仲裁。臺灣當局卻在庭外積極表態,許多聲明和作為被仲裁庭當成「證據」,在程式審裁決中嚴重傷害中國南海主權利益。本文針對臺灣當局各項呼應菲國訴求的言行證據,逐一摘要檢討。

 

馬英九輕言喪權

2014年12月16日,仲裁庭向菲律賓提出26個問題,請菲國提出補充論點。其中第15個問題請菲國評論臺灣當局領導人馬英九在2014年9月1日「南疆史料特展」的開幕講話中如何解釋國民政府1947年《南海諸島位置圖》中斷續線的法律意義,以及這個解釋對菲國第2項訴求的相關性。臺灣當局遂在南海仲裁案中取得發揮作用的舞台。

當時,菲國律師表示:「中國只有一個,……臺灣是中國的一部分。1949年後,由中華人民共和國政府代表中國,臺灣當局的行為不代表中國。1949年以前,國民政府的南海作為代表中國。」但既然臺灣當局不代表中國,為何仲裁庭還要考量馬英九2014年的講話?因為,臺灣當局是由1949年之前的國民政府延續而來,表面上看似應有權闡釋國民政府的南海作為,而馬英九正是在解釋1949年以前國民政府的南海作為,因此仲裁庭認為有助於確定1949年中華人民共和國政府成立時繼承到的南海祖產的成分與法律性質。換言之,仲裁庭認為:臺灣當局如何定義「南海祖產」,就可拘束現在的中國政府。

據英國《經濟學人》雜誌報導:馬英九在「南疆史料特展」的致詞中說:「在1947年宣布U形線的時候……那時候的領海的觀念是3海里,……最多到12海里,沒有其他的所謂的海域主張」。據此,菲國順勢辯稱中國主張的在斷續線內的「歷史性權利」根本沒有歷史基礎!後來,臺當局駐英代表劉志攻在2014年11月1日投書《經濟學人》「澄清」:馬英九9月1日講話是表示中華民國政府在1947年提出U形線時,當時既有的海洋法除了領海及鄰接區,並未對海域有所規範;馬講話內容非指中華民國主權主張僅侷限於南海諸島及其毗鄰的3至12海里水域,因為1947年出版的《南海諸島位置圖》涵蓋範圍就已包括諸島及周邊海域。但是馬本身是國際海洋法專家,又是臺灣地區領導人,他也從未公開糾正《經濟學人》對他發言的報導,因此馬的講話還是使仲裁庭接受了菲國的論點。

 

馬配合菲國裂解南海島礁整體論

菲國第3、4、6、7個訴求是針對中國在南海東半部(菲國稱「西菲律賓海」)占領的九個島礁的法律地位,請仲裁庭一一檢視在《公約》下可產生何種海域權利。菲國將它們降格為「岩礁」和「低潮高地」,於是皆不能產生專屬經濟區(EEZ)及大陸架,那麼中國在南海東半部就不能享有EEZ及大陸架,該區只能是菲國的EEZ及大陸架!但這是牛頭不對馬嘴,因為中國係以南海諸島礁為「整體」來主張EEZ及大陸架的海域權利。菲國枉顧中國的主張,只要求仲裁庭檢視中國在所謂「西菲律賓海」有效占領的九個島礁,但其前提已裂解了中國的「南海島礁整體論」,尋求對所有竊占國(即菲、越、馬三國)的有利裁決,以此換取越、馬兩國在本案的不干涉態度。

仲裁庭還積極協助完善菲國法律論點,在管轄權裁決中參考與北京立場不一致的臺當局之聲明,變造中方2011年4月14日的外交照會的文字,認定中國是主張南沙群島多個海上地物皆有EEZ及大陸架的海域權利,與菲國遂存在「個別島礁」法律地位的爭端,蠻橫解決「菲國訴求不能反映爭端」及「爭端不存在」的「缺乏可受理性」的問題。

那麼,臺當局對此做了什麼?2015年7月7日,是仲裁案第一階段管轄權庭審會的第一天,臺灣當局提出《中華民國對南海問題之立場聲明》,從歷史、地理和法律角度主張南海四大群島的領土主權歸屬中華民國(實即中國),貌似為兩岸積極伸張南海權益。但,臺灣當局竟然不提群島整體的海域權利主張,僅只著重提出「太平島」做為「島嶼」的事實,以此一島嶼作為主張海域權利的事實基礎,實際上等於認同了菲國訴求、放棄了被他國竊占的島礁的海域權利!

但是,臺當局過去的南海海域權利主張並非如此。其在1999年公布「第一批領海基線」及2009年公布修正之「領海基線」,只在南海地區先行劃定東沙群島和中沙群島(黃岩島)的領海基線,而尚未處理西沙群島和南沙群島。依據臺當局研訂「領海基線」的資料透露:劃定南沙群島整體基線已在計畫內,只因島礁眾多,需全面勘測及研議相關國際法規則後,另案公告基線。

然而,在南海案管轄權問題爭辯之時,臺當局竟自我閹割南海整體論的海域權利主張,只主張實際控制下的太平島,與其傳統的領土整體論主張格格不入。如此,則協助菲國第3、4、6、7項訴求跨越了管轄權及「可受理性」的門檻。

 

扁馬自廢南海歷史性權利

菲國第1、2項訴求要求仲裁庭裁定:中國在南海東部海域內基於國際習慣法主張「歷史性權利」及「歷史性所有權」,因違反《海洋法公約》而無效。仲裁庭認為:就兩項訴求所反映的爭端,若中國在南海有《公約》第298(1)(a)(i)條規定的「歷史性所有權(historic titles)」或「歷史性水域」的主張,仲裁庭則欠缺管轄權。最後,仲裁庭卻輕鬆認定:中國在斷續線內未曾主張過「歷史性所有權」,對於兩項訴求遂具備管轄權。臺灣當局在這個部分做了什麼?

1949年國民黨政權敗走臺灣,至今未正式放棄1947年《南海諸島位置圖》之領土主張,且繼續沿用1947年「憲法」。「憲法」第四條曰「中華民國領土,依其固有疆域,非經國民大會決議,不得變更之。」臺當局對南海的領土及海域主張曾公布三份重要檔:一、1991年制定《國統綱領》,宣示大陸和臺灣均為中國領土,因此臺當局的南海主權及海域主張,係為了全中國而主張;二、配合《國統綱領》,於1993年公布《南海政策綱領》,規定兩岸在南海之合作事項,宣稱斷續線內海域為「歷史性水域」;三、1999年透過第一批「領海基線」公告,宣示斷續線為「固有疆域界線」,落實「憲法」第四條。

簡言之,三份檔解釋了1947年憲法第四條的「領土」、「固有疆域」與同時公布的《南海諸島位置圖》中斷續線之間的關係,即「斷續線」就是「固有疆域界線」。換言之,1949年建立的新中國政府,在南海斷續線繼承到的祖產或主張,係具備主權意涵的「歷史性所有權」及「歷史性水域」。依此,斷續線內所有島礁及海域皆為當今中國主權涵蓋範圍。

陳水扁在2005-2006年廢掉《南海政策綱領》及《國統綱領》,模糊化臺當局在南海的歷史性主權主張。2009年馬英九當局微調領海基點,尚未刪除「固有疆域界線」的名詞。但在南海仲裁第一階段管轄權庭審會前四個月,此公告的斷續線地圖中,「固有疆域界線」的名稱竟悄悄改成「傳統U形線」。臺當局暗度陳倉,放棄斷續線內的海域主權主張,避開其《憲法》規定的「修改固有領土」程式,違憲非法,卻協助了菲國第1、2項訴求跨越管轄權的門檻。

 

臺獨對中國祖產沒有話語權

由於1949年後迄今兩岸尚未統一,臺當局表面上延續大陸時期的國民政府法統,在中國南海主權及海域權利的維權事項上遂具備「闡釋祖產」的話語權,取得壓縮中國南海領土及海域主張的機會。現在美國全方位打壓中國,鼓動周邊國家及地區利用法律戰來詆毀中國領土主張的法律基礎,妄圖藉由搞垮中國的周邊關係,阻礙中國復興之路。向來跟隨美國起舞的蔡當局在2016年上台後,不承認彰顯「一中原則」的「九二共識」,並透過各種方式推進臺獨。可預見的是,蔡當局的南海主張必繼續扯全體中國人的後腿。中國大陸對此應有思想準備及早應對。對於中國而言,並從國際法的角度而言,蔡當局既然否認臺灣屬於中國,那麼其「闡釋祖產」的話語權當然也隨之消失。