【美國國家檔案館，編號：893.00/4-2147】

【美國外交部1947年5月26日存檔，密件。】

美國駐南京大使館呈遞美國外交部，1947年4月21日，編號659，密件

主題：傳送臺灣備忘錄

美國華府，尊敬的國務卿閣下

先生閣下：

在此我謹提一下1947年3月29日使館第689號電文。該電文談到，〔中華民國〕總統蔣介石對司徒雷登大使發送的臺灣局勢背景資訊，表達了關切。那是一份備忘錄，概述了臺灣始於2月28日的一連串事件（二二八事件），並提出了改善臺灣情勢的建議作法。備忘錄由我（美國）〔駐臺北〕副領事葛超智（George H. Kerr）所寫；葛在領事館負責的，一直是配合政治部門的諮詢工作。

該備忘錄的英文及中文文本，司徒雷登大使已於4月18日呈遞蔣委員長。這裡謹附上副本，供外交部參考。司徒大使提交備忘錄時未加評論，蔣委員長則表示將親自過目中文文本。

使館部長參贊　巴特沃斯（W. Walton Butterworth）敬致

附件：臺灣局勢備忘錄，英文及中文文本
原件及曬圖致外交部
檔案第800號
編碼：TLPerkins:hrh

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【1947年4月21日美國駐南京大使館致美國外交部文件659號之附件】

致〔美國駐華〕大使備忘錄：臺灣情勢此即二二八相關研究裡一般所稱的葛超智〈有關臺灣情勢之備忘錄〉或〈臺灣情勢備忘錄〉，係由美國臺北領事館副領事葛超智致美國駐華大使司徒雷登。₂ 

背景

1945年10月25日，臺灣本省人（編按：後文或只稱為「臺灣人」）按文意，葛超智此處的“the Formosan Chinese”或後文中的 “the Formosan”，即指日據時代以前已長居於臺灣地區的漢移民及其後裔以及原住民，譯為「臺灣本省人」或「臺灣人」，用以區別二戰結束後才從中國大陸來臺的「外省人」或「大陸人」。₃ 懷著極大熱情喜迎日本政府對華投降（編按：指於臺北公會堂舉行的「臺灣地區」受降典禮）。日本對整個「中國戰區」的投降，在1945年9月9日。₄ 經過50年日本的控制及強力經濟開發，他們很歡迎能復歸中國這個心中理想的「祖國」。然而，〔較之中國大陸，〕臺灣島的富庶、人口壓力相對較輕，使臺灣的經濟與社會得以快速發展。其農業、食品加工業、輕工業，在景氣最好的幾年間生產了2億2千5百萬美元的對外貿易額。為促進臺灣經濟產值，日人普遍提升了臺灣的生活水平。公衛標準要求高，識字率廣泛普及群眾。臺灣人變得尊重法院有序運行的程序，重視政府規定能按步實施與遵守，因為他們了解到，在一個複雜且半工業化的經濟體系中，秩序是既有利且不可或缺的。

隨著日人的離去，臺灣人期待著商貿能恢復有利可圖，既有的產業能擴大，而中國市場準備吸收所有他們能生產的產品。超過臺灣所需的產品，以往都輸往日本，他們認為，現在就應該是往中國內地去了。他們期待重新掌控日人在過去50年裡從臺灣人手上奪走的財產，並等著在自己的企業裡享有更大的經營權。在外來日本殖民者的壓力下，臺灣人則已發展出全島性的社會一體感；這使他們免於任何內部的政治鬥爭。此乃出於葛超智的主觀認定或刻意扭曲，與事實不符。日據時期由辜顯榮奉日本總督府之命領導的「有力者大會」，與由林獻堂等領導的「臺灣議會設置請願運動」、由文化協會領導的「無力者大會」之間的對峙關係，即投降親日派與抗爭派之間的對峙，就足以打臉葛氏此說。至文化協會後來逐漸分化出林獻堂、蔡培火等溫和的體制內改革路線，蔣渭水等社會主義革命路線，以及王敏川、連溫卿等「一次革命」論的激進路線，則是基本限於路線之爭而分歧相對溫和的例子。₅ 而日人嚴格排除一切共產黨的影響及活動，切切實實讓人們對共產主義思想充滿了恐懼、反感和不信任。他們尊敬蔣委員長，相信三民主義意味新的機會，並熱切期盼參與到中央政府之中。

1946年是令人日漸失望的一年。雖然新的政府系統裡，基層公務員、辦事員、勤雜小弟大多都是臺灣本省人，但本省人實際上被排除在所有政府要職以及重要的管理崗位之外。{{此與事實不盡相符。首先，受限於臺籍人才不足及語文障礙，有一部分是階段性的現象，而非陳儀政府的政策目標所致，而人才問題實際上又因為日據時期高階管理職務被日人刻意壟斷，無意安排及培養臺灣管理人才，致使臺灣在光復初期出現各領域中高階職位的人才斷層。因此在人事上，陳儀建立人事制度訓練及拔擢臺籍行政人才，並將全臺宣傳機器──報紙與電台以及重要縣市首長都交給臺籍人士（臺灣廣播電台總台台長林忠；《新生報》發行人兼社長李萬居；臺北市長首任黃朝琴、二任游彌堅；臺北縣長連震東；新竹縣長劉啟光；高雄縣長謝東閔），1946年並辦理完全本土化的民主選舉成立各級民意機構（省參議會首屆及候補參議員完全是本省籍），還規劃1950年起縣市長及省長民選。此外，資源委員會有意識地在人事管理與員工福利上泯除省內省外界限，派員赴美深造還保留臺籍名額。（見戚嘉林，《臺灣二二八大揭密──日人陰謀發動使臺灣陷於世紀糧荒的經濟戰》，臺北：海峽學術出版社，2007；陳兆熙等，《陳儀的本來面目：解讀二二八另一個角度的真相》，新北市：印刻文學生活雜誌，2010；王之相，《陳儀──為理想一生懸命的悲歌》，臺北：黎明文化，2014；林蘭芳，〈戰後初期資源委員會對臺電之接收(1945-1952)─以技術與人才為中心〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，第79期，2013，頁87-135。）}}由於所有沒收的日產和日企，都必須在法律上歸置於政府控制之下，致使所有昔日日人關注過的領域，都新生出壟斷性企業體和集團。而且儘管政府擁有這些公司（並且必定高度補貼），當中的受薪及特權管理人員仍可任意榨取其資源。據說，原料和成品及農產品都落入了肆無忌憚的官員們手中，用來進行私人貿易與走私。從臺灣以往的生產能力及其企業持續營運的事實來判斷，本省可靠人士估計，目前公開的記錄僅顯示了實際收入的十分之一。舉例來說，據曾與省政府農林廳有聯繫的人士指出，1946年有漁船從平常它們停靠的港口被拉走，去為上述部門當局從事走私。

臺灣人幾乎被排除在高階經濟管理職務之外。而這些對貪腐的不斷指控，導致本省人將責任歸咎於政府官員裡一而再地坐享肥缺的成員，如接收專員、資源委員會（編按：以下簡稱「資委會」）「資源委員會」為當時國民政府裡負責接收各地「敵產」的單位，隸屬於經濟部。₇ 成員、董監事等的肥缺，使得整體經濟完全落入行政長官陳儀的親信所控誤。陳儀在臺並不能限制國民黨內各派系勢力如CC派、或與蔣介石有師生關係或裙帶關係者。陳儀雖為國民黨員，但抗戰期間，陳儀退守永安執閩政，連共產黨都前來與之合作，可見其人望；若陳儀真能完全掌握人事權，光復後至二二八期間臺灣的局勢或較好。人事上陳儀面臨的主導權障礙，見戴國煇、葉芸芸，《愛憎2,28：神話與史實：解開歷史之謎》，臺北：遠流，1992。₈ 。

臺灣人的經濟企業在逐步衰退，尤其是在與政府接收的前日產有競爭之處。本省人的失業率已漸增，而這不是來自直接解雇（往往是為新來的不合格人員騰空間），就是因為各種既有企業在新的管理下未能盈利而歇業或廢止了。以前，一般情況下有大約5萬名臺灣人是受僱於生產工作，但截至1947年1月，根據聯合國善後救濟總署（UNRRA）的官員估計，這樣的人已剩下不到5千名了。一方面，政府高層官員創建了一個臺灣工礦股份有限公司，擁有20億〔舊〕臺幣的資本，資委會委員和他們的自己人主導其中；而另一方面工礦處卻宣布，私人（即本省人）廠商的貸款補助自1946年6月以後僅撥款800萬元。

檢疫機制解體了，公共衛生機制受到嚴重破壞。霍亂疫情在最近大約30年來首次發生；鼠疫則是在消失了更長的時期後再次出現。學校教學水準明顯降低。相較於日本統治時期，如何說是降低或退化？日據時代，臺灣學生沒有公平機會受到高等教育，而且殖民教育的內容不是強調服從日本威權，就是技術領域，不但缺乏人文社會思想內容、貶抑中國民族及傳統優秀文化，還教導崇拜對外侵略的日本天皇，歌頌血刃中華手足同胞的日本戰犯。即如進入所謂日臺最「平等」的「皇民化」時期，學校教育甚至大幅淪為配合戰爭的軍事操練及無償勞役。₉ 臺灣人與大陸師生之間的摩擦，在學校裡蔓延開來。外省員警和臺籍小公務員之間，紛爭增加。

新聞媒體，充斥著政府官員內對於貪腐和非法行為的公開指控和反指控。臺灣人聲稱，大陸官員的貪腐和裙帶關係在這一年裡有增無減。生活費用飛漲。臺灣銀行大宗商品的躉售指數，從1945年11月至1947年1月顯示的上漲情況如下：糧食3,323到21,058；服裝5,741到24,483；燃料963到14,091；肥料139到37,559；建材949到13,612（以上以戰前1937年6月的數值為100）。日據末期，戰時物價根本受到嚴控，以利日本對殖民地榨取戰時資源之便，因此可說是強力壓抑而未爆；換言之，臺灣物資大量供作軍需及日本內地之用，無論對臺民來說或就經濟邏輯而言，看不到物資供應的物價，其實意義不大。光復之初，物價多少延續了這個影響。但日本已知戰敗而趁著終戰前，由東京載來整飛機的「臺灣銀行券」供滯臺日軍買空賣空，致使1937年戰爭前夕到1945年7月日軍投降前的通膨高達18倍，則是戰後引爆臺地物價飛漲的首因，並逐漸顯現其影響（見許介麟，《臺獨脈絡記》，臺北：人間，2019；《遠望》2016年2月號社論）。此外，衡諸全球各地除了不受戰火之害的美洲之外，戰後基本都處於物價飛漲的情境，加上陳儀有意讓臺灣經濟不受內地牽連，此時臺灣物價並無特出。₁₀ 1947年2月期間，物價飆漲最為快速。總體上，這些數字反映出臺灣財富從島上流出，而且幾乎沒有回流。

雖然1946年的兩期水稻收成不錯，但在1946年12月及1947年1月，稻米卻嚴重短缺了。行政長官公署為稻田用地創設了以實物繳稅的制度（表面上是為了保證公平分配），並且再三威脅要以武力懲罰私囤者，因為政府指責他們是造成米糧短缺的罪魁禍首。事實上，有大量證據支持本省人的指控，那就是，有大量穀物其實是被走私出去或落入官員私人掌控了。

人們普遍相信，軍方正在將未公開數量的米糧，運送到大陸國共內戰的華北前線。

三個政府法令

在此經濟與社會日益混亂的背景下，行政長官公署在〔1947年〕1月和2月頒佈的三個法令，似乎具體化了臺灣民眾對經濟政策和政府裡一些個人的不滿。

（1）1946年間，臺灣人尋求選舉縣市長的許可，以確保他們能自己直接掌控臺灣的警察、經濟職能和公共機構。中國新憲法的公布（編按：1946年12月25日頒布《中華民國憲法》），讓他們鬆了一口氣。著名的本省籍領導精英建議，地方選舉的要求可以等到1947年底憲法生效後再提出。然而就在1月初，臺灣行政長官陳儀卻宣布說，雖然《中華民國憲法》將於1947年12月25日在大陸地區生效，但直到1949年12月之前，政府都不可能許可臺灣地區選舉縣市長。陳儀在1947年1月18日接受《和平日報》記者提問時，說明了關於臺灣行憲的問題，他表示：實行憲法，應有準備工作；各省的環境不同，準備工作亦異。而針對臺灣省的情況，陳儀認為準備工作有以下四點：（1）向本省人民宣傳憲法的內容與精義，養成人民知法守法的普遍習慣。（2）充實地方自治，培養人民積極性的自治能力，使能達到縣為基本自治單位的目的。（3）訓練公務人員熟習國語國文，提高行政效率，使政府有能，配合有權的人民的指導，執行政務。（4）加強縣市地方的經濟職能，增加生產，使物豐民富，厚植地方自治的基礎，提高人民對政治的興趣。可見陳儀考慮到，當時剛光復的臺灣不僅還在使用日殖法規，對中國法規不熟悉，而且許多公務人員的中文程度亦相當低落，更遑論戰後社會百廢待舉百業待興的局勢，此種狀況勢難立即行憲。見〈關於行憲問題陳儀答「和平日報」記者問〉，《民國史檔案資料叢書》，頁102-105。₁₁ 這項宣布，便將政治討論推到了一個新的高度。省籍人士表示，除非他們能在臺灣各級政府選舉自己的代表，否則他們不會有人身安全保障，他們無法控制當地警察，不能確保法律的執行，也不能享受財產安全。

（2）2月1日，行政長官公署頒佈了一項拍賣處置日產某些大類的新政策——主要是早先被日人遺棄、現在被臺灣人以低租金占用的不動產。基於這項公布的新規程，一般普遍相信，臺灣人要沒有巨大財勢，就無法購買到他們原以為可以取得的不動產，而值得注意的事實是，這不動產是過去50年裡，日人從他們手上或多或少藉由強行奪走的。此說邏輯怪異，因為租戶與日本奪取前的不動產原所有人不一定相同，甚至往往是不同（譬如本文譯者之一的家裡，就曾是這樣的租戶）。₁₂ 

這項公布的新規程，被解釋為威脅到臺灣低收入者的安全。他們在戰爭中失去了原先的家園；假如，一如他們所預期的那樣，大陸籍新房東突然大幅提高房租，他們可不想再面臨從現居房舍中被驅逐出去之境。（由於數十萬日本人遷離臺灣，因此租賃是生活支出當中，自1945年起就沒有過度上漲的一個項目。）葛超智此段說法，與事實有出入。日產被臺灣人占用，除了有些係地方人士於光復後成立的等待接收委員會暫行代管，而租戶向其租賃之外，有些則是出於日人離臺前的私相授受。₁₃ 

（3）第三項政府法令，是2月14日公布的一系列複雜的財政和貿易規定，本省人相信，這會有效地將專賣控制權集中到一小群的官員手中。一些觀察家認為，宣布得如此突然並且輕率，是因為政府相信，上海危機眼看就要提供臺灣一個期待已久的機會建立半自治的經濟體了，這使一些大陸人能獲得對所有外貿的絕對控制，以及對臺灣內部生產和事業的全面控制。葛超智將陳儀為了保護臺灣免於受上海經濟危機影響的政策，解讀為自私的貪腐。₁₄ 

作為島國人民，臺灣人向來對海外貿易非常敏感；日人投降之後，他們就期待著海洋貿易的重建和擴張。他們曾提出組織資本以從事生產和個別事業的方案，他們曾期望從中徵稅以支持中央政府和本島的地方行政。然而這些新的措施對本省人來說，看起來不僅是一種威脅，要把他們送回日本統治下所遭受的卑屈地位，而且是一種恐嚇，要摧毀能在島上創造財富的方式。（待續）