2022年1月27日
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辛丑年臘月廿五
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如何解讀戊戌憲改

作者 | 主筆室
主筆室:《遠望》雜誌

去(2017)年10月中共十九大後產生的政治局常委中看不出接班布局,許多人便開始猜測習近平是否會改變其前任所建立的最高領導人兩任慣例。2月25日,新華社公布中共中央關於修憲的建議,其中包含刪除國家主席「連續任職不得超過兩屆」的表述,立即在臺灣及西方媒體上引發了大量討論。即使在3月11日大陸第13屆全國人大以極高票數通過此次修憲後,爭議仍未平息。但是,這些議論大多對大陸持負面態度,極力窄化、醜化此次憲改的動機,全面否定修憲背後的任何合理性,同時一併否定整個大陸體制的正當性,希望藉此大幅削弱中共的領導。

美國原本就不樂見中國出現強勢領導人,自然利用此一情勢趁機挑事,加緊鼓勵臺獨、牽制中國。美國總統川普去年12月12日簽署《2018財政年度國防授權法》(NDAA),該法主張美方應考量美臺軍艦互相停靠的可行性。接著在今年1月9日及2月28日,美眾、參兩院先後通過將臺灣稱為「國家」(country),並要求將美臺官員互動提升到閣員層級的《臺灣旅行法》(Taiwan Travel Act);3月16日川普正式簽署該法,明示贊同之意。18日高雄市長陳菊就動身訪美,並在美東時間21日與美國國務院代理亞太助卿董雲裳(Susan Thornton)、經濟暨商業事務首席副助卿麥費特(Brian McFeeters)、代理亞太事務副助卿史墨客(Hanscom Smith)會面。據陳菊所述,董雲裳告訴她:「北京對臺灣的壓力日漸增加,應謀對策」,「美國與臺灣應該站在同一陣線」。另一方面,美國國務院亞太副助卿黃之瀚(Alex Wong)亦在20日來臺,並於翌日在美國商會的晚宴上與蔡英文同臺互動,不但公開稱蔡為「總統」,還熱烈稱讚臺灣的「民主」,宣稱「不能再讓臺灣不公平地被排除在國際社會之外」。今年6月,造價高昂的美國在臺協會內湖新館啟用時,美方必會藉機再提升與臺灣的官方互動,不但可能有閣員級高官來臺,甚至可能真如去年其前處長楊蘇棣(Stephen M. Young)所言:將由現役美軍陸戰隊員進駐新館。在美國如此強力煽動之下,民進黨勢必愈加膽大妄為,不論是試探「國際空間」、追殺國民黨黨產,還是以綠色恐怖迫害統派人士,都將更肆無忌憚。

與拉抬臺獨同步,川普於3月22日(北京時間23日凌晨)進而簽署制裁中國所謂「經濟侵略行為」的總統備忘錄,將對總值約六百億美元的中國進口產品徵收關稅,以此威脅中國減少一千億美元的對美貿易順差。美國如此蠻橫地漫天要價,顯然是想利用臺獨為其效力,迫使中國在貿易議題上讓步,將中國的復興扼殺在經濟實力尚未超越美國之前,以保住其世界霸主地位。

但是,臺灣如此與中華民族的偉大復興為敵,甘願充當美國反中的馬前卒,甚至不惜置身中美矛盾的風口浪尖,不但違反道德,更極為不智。回顧1949年以來近七十年的歷史,臺灣領導人從未停止向美國、日本證實自己的「利用價值」,以此說服美日支持臺灣對抗大陸。但是,其結果卻是不斷誤判大陸,並在利用價值減退之後一再被美日出賣。對下棋者而言,「棋子」的最終利用價值就是「棄子」,這是琉球民族在日本殖民統治下不斷重複的悲慘命運,卻是臺灣藍綠政客不顧百姓蒼生而夢寐以求的死胡同。這次臺灣政客與媒體惡意解讀大陸修憲,妄圖攀附美日反中的「驥尾」,恐將重蹈覆轍,噬臍莫及。

 

臺灣一再錯誤解讀中共

歷史上,臺灣的領導人曾兩次錯誤解讀中共,而禍及自身。

蔣介石在來臺以後,緊抓住毛澤東在1949年提出的「一邊倒」,把中共定性為「漢奸」,希圖藉此取信於冷戰時期反蘇的美國支持他「反攻大陸」。結果,他一方面堅持從「民族主義」角度反共,不願在臺灣落實「民權主義」,搞了幾十年的白色恐怖,將此島上認同中國的左翼臺灣人關殺殆盡,卻養大了媚日臺獨;另一方面,他自我蒙蔽,看不到中共才是堅定的民族主義者,因而遲遲不信中蘇可能決裂,以致當美國因中蘇交惡而改變對華政策時無所適從。1962年時國民黨準備反攻,中共駐波蘭大使王炳南便在6月23日於「華沙會談」中對美國大使卡伯特(John M. Cabot)提出警告:「美國政府必須對蔣介石的冒險行動和由此而產生的一切嚴重後果負完全責任。」卡伯特除了保證不支持國民黨反攻外,竟然加上一句:「如果蔣介石要行動,我們兩家聯合起來制止他。」國民黨人竟不知世局已變,直至1971年其代表被趕出聯合國、1978年底再被美國「斷交」。事後回看,國民黨如此誤讀中共,正是當年被美國拋棄、今日被臺獨追殺的根本原因,可謂自掘墳墓。

蔣經國在1988年1月暴卒,保送了李登輝接掌政權。由於李登輝骨子裡是皇民化臺獨,對中國懷有敵意,比二蔣更不可能瞭解中國與中共。1989年的六四及其後美國帶頭對大陸實施經濟制裁,使李登輝深信中國改革開放必然失敗,甚至崩潰。於是,李一貫低估中國大陸追求復興、反獨促統的決心,而高估美國支持臺獨反共反中的意願。

根據李登輝在其《執政告白實錄》中所言,他以《國統綱領》及國統會欺騙大陸,實際上是要「以時間換取空間」,爭取符合「兩國論」精神的「對等政治實體」地位,同時在臺灣進行去中國化的「改革」。他在1993年4月第一次辜汪會談後,以為中共已經退讓,便在1995年6月訪美並公開演說,引發1996年臺海飛彈危機。李利用此次危機煽動選民而贏得總統直選,接著就在1996年9月提出「戒急用忍」,限制臺灣企業界投資大陸。1999年他更授命蔡英文主導,公開推出「兩國論」。但是,三年前的臺海危機已使美國體認到支持臺獨的風險與代價,導致美總統柯林頓於1998年6月在大陸公開提出「三不」:不支持臺灣獨立、不支持一中一臺、不支持臺灣加入需要國家身分的國際組織。因此,如李登輝在其書中所述,「兩國論」一推出,美國「反應過度,簡直毫無道理」,其壓力「撲面而來」,很快迫使他停手。

同樣的過程,在阿扁任內(2000-2008)重演一遍。阿扁一方面延續「戒急用忍」(先稱「積極開放,有效管理」,後改稱「積極管理,有效開放」),另一方面繼續推動「兩國論」(「一邊一國」)。鬧到最後,被美國視為「麻煩製造者」。最後由馬英九贏得2008年大選。但馬庸懦無能,既不敢推動其政見中的「和平協議」,也不敢糾正違憲的臺獨教改,終於在2014及2016年兩次選舉中使國民黨慘敗下台。而民進黨全面執政後,繼續李扁的臺獨路線:政治上否認九二共識,經濟上推出「新南向」政策。

就經濟而言,從1988年李登輝上以來的30年中,因不願積極參與大陸共同發展,臺灣早已陷入長期的低速成長甚至停滯。反之,大陸改革開放的決心與成就遠超李登輝以來所有臺灣政客的想像。1989年六四之後,臺灣朝野幾乎都認定中共將走回「鳥籠經濟」老路,未料鄧小平1992年即以「南巡講話」推動更深入的改革開放,很快把臺灣甩到後面。以生產總值(GDP)而論,臺灣1990年的GDP相當於大陸的43.8%,到2016年降到4.5%,而大陸已有五省GDP超越臺灣。臺灣堅持自外於中國的復興,結果只是把自己邊緣化。

面對這次大陸修憲,民進黨仍然惡意解讀中共意圖,並過度高估美國「善意」,對於美國利用臺灣做為反中「棋子」毫無戒心。《臺灣旅行法》甫生效,民進黨外交部政務次長吳志中就在3月19日表示希望能重演「李登輝訪美」;國安局副局長周美伍也聲稱:如今情勢不同,蔡英文若訪美,不會再發生李登輝當年的情況(指臺海危機)。然而,等到中國大陸的決心充分展現,臺灣只會再度成為美日的「棄子」,而兩岸同胞將同受其害。

要知道在目前中美矛盾升高之際臺灣何去何從,首先就要能正確解讀大陸戊戌憲改的意義。

 

依法治國與長治久安

中國現代化的藍圖最初是由鄧小平在1979年所提出:首先,到20世紀末使GDP分兩步翻兩番,達到人均一千美元的「小康」目標;然後在21世紀以30至50年再翻兩番達到四千美元。後來的發展遠勝於預期,於是2002年中共十六大提出提前在2020年達成GDP再翻兩番的「全面建設小康社會」目標。2012年十八大宣布進入「全面建成小康社會決定性階段」;去(2017)年十九大再宣布進入「決勝階段」,要在2020年「全面建成小康社會」,在2035年基本實現社會主義現代化,到本世紀中葉建成社會主義現代化強國。

目前的成績,大陸在2016年GDP已達到11.2兆美元,僅次於美國;人均所得則達8,123美元,國際貨幣基金(IMF)更預測將於2019年突破一萬美元。2014年10月,習近平在中共十八屆四中全會上指出:「從現在的情況看,只要國際國內不發生大的波折,經過努力,全面建成小康社會目標應該可以如期實現。但是,……之後路該怎麼走?如何跳出『歷史週期率』、實現長期執政?如何實現黨和國家長治久安?這些都是需要我們深入思考的重大問題。」正是為了長治久安的長遠考慮,那次中全會決定「全面推進依法治國」。

我們在去年11月號社論〈中共十九大後的新中國〉中指出:習近平以制度推行改革,是中共歷史上最重視制度建設的領導人。他常講「小智治事,中智治人,大智立法」,可見他是要以「立法」來做好「治事」、「治人」。去年十九大報告中出現頻率最高的關鍵詞是「制度」(一百次),並非偶然。

習近平在2015年2月於一次內部會議上說:「當前,我們要著力處理好改革和法治的關係。……我國歷史上的歷次變法,都是改革和法治緊密結合,變舊法、立新法,從戰國時期商鞅變法、宋代王安石變法到明代張居正變法,莫不如此。……在法治下推進改革,在改革中完善法治,這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義。」可見他所推動的,就是以中華民族偉大復興為目標的關鍵性「變法」。這次變法的內容則是習在2014年12月總結出的「四個全面」:全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。很顯然,今年的修憲工程只是其中一部分,勢必還會有後續的修憲或立法。我們要正確解讀這次修憲,首先就必須瞭解鄧小平以來的中共領導人之治國宏圖,而不能僅從權力私欲角度惡意並孤立地進行解讀。

 

任期制是修改而非廢除

這次修憲引起的批評主要聚焦於刪除國家主席、副主席「連續任職不得超過兩屆」的表述。某些人認為這就是恢復了「領導職務終身制」,甚至推斷政局有倒退到文革時期的可能。這都是基於對中共領導人的不信任或對中國復興的猜忌而做的惡意解讀。

鄧小平對於文革的檢討,認為除了毛澤東錯估中國實際情況外,制度缺失也是原因。鄧在1980年8月接受義大利記者法拉奇訪問時指出:毛澤東生前對於過去良好的工作作風「沒有制定也沒有形成良好的制度」,所以未能防止文革;因此若要避免或防止文革再現,「要從制度方面解決問題」,其中就包括廢除「領導職務終身制」。在此之前,該年2月中共十一屆五中全會所討論的黨章修改草案中,就已納入廢止(實際上存在的)「幹部職務終身制」。在前述那次訪談前幾天,鄧又在內部會議上講〈黨和國家領導制度的改革〉,提出「制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面」,而「任何領導幹部的任職都不能是無限期的」。

鄧小平講話的精神,在1982年訂入黨和國家的制度。一方面中共中央在該年2月決定建立退休制度,9月十二大又通過新黨章,明確規定:「黨的各級領導幹部……的職務都不是終身的,都是可以變動或解除的」;而黨章上此一規定,延續到去年十九大仍未改變。另一方面,在同年12月全國人大通過的新憲法中,針對全國人大委員長、副委員長,國家主席、副主席,國務院總理、副總理、國務委員,最高人民法院院長、最高人民檢察院檢長,都規定了「連續任職不得超過兩屆」;今年修憲僅是先刪除了對國家主席、副主席兩屆任期限制的表述,而且對於新設立的國家監察委員會主任仍有兩屆限制。

但是,國家主席的法定職權是儀式性或程序性的「元首權」,擔任國家主席者的真正權力來自於他(依慣例)同時是總書記和中央軍委主席。而黨章上對總書記及(黨)中央軍委(含主席)並無任期屆數限制,而憲法上對於(國家)中央軍委(含主席)也無任期屆數限制。因此嚴格說來,即使在此次修憲前,大陸的體制也只是廢除了「終身制」,但領導班子的連任屆數限制,還是要看是否形成慣例。

習近平本人深知任期限制的重大意義。2014年9月,習在慶祝全國人大成立60週年大會上公開提出評價一個國家政治制度是不是民主、有效的八項標準,其第一項就是「國家領導層能否依法有序更替」,而中國已「廢除了實際上存在的領導幹部職務終身制,普遍實行領導幹部任期制度,實現了國家機關和領導層的有序更替」。在今年人大開會時,習近平還在3月8日重申領導幹部幹事創業「功成不必在我」,要做「為後人作鋪墊、打基礎、利長遠的好事」,追求「歷史沉澱之後真正的評價」。至於他重視「依法治國」,也是基於對文革的反思。他在2014年10月於十八屆四中全會說:「全面推進依法治國,是深刻總結我國社會主義法治建設成功經驗和深刻教訓作出的重大抉擇。……新中國成立初期,……初步奠定了社會主義法治的基礎。後來,黨在指導思想上發生『左』的錯誤,逐漸對法制不那麼重視了,特別是『文化大革命』十年內亂使法制遭到嚴重破壞,付出了沉重代價,教訓十分慘痛!」

習近平自己及其父習仲勛在文革中都受過迫害,深刻體會文革的「沉重代價」;黨章上廢除「終身制」的規定亦無改動,習又非常重視歷史評價,因此他不會重蹈毛澤東的覆轍。這次修憲刪除國家主席任期屆數限制的表述,合理的解讀是:習近平需要執政三屆(以上)以利於在過渡期完成他所推動的「變法」,然後才能確定最終的「國家領導層有序更替」的制度或慣例。所以,2月25日《環球時報》社評指出:「修憲取消對國家主席連續兩屆任期的限制……不意味著恢復國家主席職務終身制」;3月1日《人民日報》刊出「軒理」(中宣部理論局)的〈保證黨和國家長治久安的重大制度安排〉,也宣稱:「在國家主席任職規定上作出修改……不意味著改變黨和國家領導幹部退休制,也不意味著領導幹部職務終身制」。

正是鑑於「國家領導層有序更替」對於長治久安的重要性,我們才在去年11月號轉載了宋魯鄭先生的〈西方過於主觀、中共不會打破任期制〉一文。在今年修憲後,我們仍認為這是「任期制」的修改,而非廢除。宋先生也及時再為本刊寫了一篇〈修憲帶給中國的機遇和挑戰〉,期許我們的祖國能夠順利完成這次確保中華民族偉大復興的「變法」。

 

發展中的中國憲制

這次修憲另有幾項重點,也值得一論。其中,將「習近平新時代中國特色社會主義思想」寫入憲法序言,並在正文中加入「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」,最值得注意。

從西方的憲政學理來看,這兩點都很難理解。但是,中國的復興是人類歷史空前絕後的偉業,沒有既成的範例可遵循,只能基於我中華民族的歷史教訓與文化自信,創立自己的理論、道路與制度。西方學理或體制可以參考,但不能想當然爾地生搬硬套。

習近平在2014年2月的一次內部研討班上說:「我國人民民主與西方所謂『憲政』本質上是不同的。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵。我們說的依法治國,……逐步實現社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變。我們講依憲治國、依憲執政,不是要否定和放棄黨的領導,而是強調黨領導人民制定憲法和法律,黨領導人民執行憲法和法律,黨自身必須在憲法和法律範圍內活動。」可見這是個「逐步實現」的發展過程,目標是將這種異於西方憲政的「中國特色社會主義民主」制度化、法律化。最終會呈現什麼樣的中國憲制模式,還有待所有致力於民族復興的有志之士共同探索。

另外,修憲設立各級「監察委員會」,以實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋,強化反腐機制;加入「國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓」,而習近平也帶頭依此規定進行了新一任國家主席的就職宣誓,等於昭告天下中共實現「依憲治國、依憲執政」的決心,有利於全面推進依法治國。

從許多國家及地區的實踐經驗來看,「民主」只是一種程序價值,適度就行,而非「越民主越好」。唯有「民本」(執政為民)與「法治」(依法治國)才是真正的普世價值。一個良好的政治體制,必須以民本為目的,並建立有效的防腐與糾錯機制。大陸現在正在發展中的憲制,正是以民本與法治為目標。這次修憲以國家監察制度繼續強化反腐敗機制,待「國家領導層有序更替」也制度化,則糾錯亦有保障。現在許多開發中國家模仿西式民主而陷入困境,中國特色的憲制模式,或將是中國人對人類政治經驗的一大貢獻。

 

臺灣回頭才是岸

1949年以來,臺灣歷屆領導人一貫依附美日,或反共、或仇中,千方百計意欲脫離中國。實際上,這個島嶼在經濟上早已與大陸「連體」。

根據行政院主計總處去年的統計,大陸是臺灣最大貿易順差的來源,其經濟成長1%即可帶動臺灣成長0.29%,而美國經濟成長1%僅能帶動臺灣0.07%;2015年臺灣在海外/境外就業者約72萬人,其中42萬在大陸,將近六成。可見若無大陸支撐,臺灣經濟早就崩盤;大陸經濟若下滑,也必殃及臺灣。但當美國通過《臺灣旅行法》,要加緊利用臺灣對付大陸時,執政的民進黨卻像吸了毒品,不知死活地進入亢奮狀態。沒過幾天,美國發起對大陸的貿易戰,蔡英文才突然驚覺「亢奮」之後可能就要進入「彌留」,於是立即在3月23日呼籲:美中進行協商,避免貿易戰全面爆發。但是,民進黨繼續堅持臺獨,繼續辱罵大陸憲改,繼續期盼美國高官來臺、軍艦停靠,還妄想區隔「臺灣製造」與「中國製造」,以求置身戰局之外,甚至希望大陸臺商會因避戰而回流臺灣!

已故經濟學家王作榮一生為臺灣經濟發展殫精竭慮,他憤慨於李扁等臺獨政客「都在鬥、都在搞選舉、都在空轉、都在吃『外來政權』所遺留下來的老本,還要將臺灣進一步帶向貧窮與戰爭」,於是痛罵:「臺灣人……你們為什麼要選出這種政客來摧毀你們的命運與前途!你們何其愚蠢!」

也許,只有在臺獨走投無路之後,臺灣人民才會看懂中國,發現回頭是岸。