2021年4月18日
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辛丑年三月初七
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從九二共識到統一共識

兩岸國家認同與統一再思考(上)

作者 | 田飛龍 田飛龍 : 北京航空航天大學高研院/法學院副教授,一國兩制法律研究中心執行主任,法學博士。
【編按】

今(2019)年1月2日,大陸國家主席習近平倡議探索「一國兩制」的臺灣方案,引起臺灣藍綠陣營一致反對。其實,國、民兩黨反對的從來不是「兩制」,而是「一國」(即統一),否則他們就應該提出相對的「一國一制」方案供兩岸中國人討論。我們支持中國的統一與復興,自然應該關注習近平此一倡議背後的思考。因此,我們徵得大陸學者田飛龍同意,轉載其於去年發表的〈從九二共識到統一共識〉一文,供《遠望》讀者參考。在此文中,作者明確提出:民進黨對九二共識的單方面背棄及全面臺獨的追求,從根本上破壞了兩岸關係和平發展及最終統一的政治基礎;大陸不得不嚴肅思考一種「主場統一」的新論述和新政策框架,亦即「一國兩制」臺灣模式。作者所稱的「臺灣模式」,實際上就是習近平所提的「臺灣方案」。作者是北京航空航天大學高研院/法學院副教授,一國兩制法律研究中心執行主任,法學博士,長期研究一國兩制的憲制問題。本文原載澳門理工學院《「一國兩制」研究》2018年第4期,並做為會議論文刊載於全國臺聯內部交流刊物《臺灣民情》2018年第5期)。

引言:「九二共識」的認同危機

2016年民進黨全面執政以來,兩岸關係的「九二共識」關於「九二共識」的談判史,是理解這一關鍵性政策共識的必要背景,較為詳細的歷史資料,參見鄭劍《潮起潮落:海協會海基會交流交往紀實》(上下冊),九州出版社2013年版。模式停擺,原定的通過「和平發展」緩慢累積最終統一諸項條件的路徑遭遇重要挫折對這一次政黨輪替及其對兩岸關係的逆轉性影響,筆者曾有較為深入的觀察與分析,參見田飛龍〈臺灣民主鞏固與兩岸和平焦慮〉,載FT中文網,2016年2月18日。。大陸給出的是對「一份未完成答卷」的續答期待,這份期待隱含著對原有「九二共識」模式的認可甚至依賴,但也不得不在現實政治挑戰下開啟一種「主場統一」的進程。大陸既在十九大報告中定下「完全統一」的終極目標及其與「民族復興」的強關聯,又在「惠臺31條」及居住證方面加大「公民平權融合」的政策配置,更是在國際空間加大「一個中國」的實際約束力,在國際組織成員資格確認、航空公司改名、邦交國斷交建交最近一次是中美洲薩爾瓦多與大陸建交,使臺灣「邦交國」減為17國。參見「專訪:與中國建交是薩爾瓦多獨立自主的决定——訪薩爾瓦多外長卡斯塔內達」,載人民網,http://world.people.com.cn/n1/2018/0831/c1002-30264215.html層面進一步限縮臺灣空間。而臺灣民進黨當局則沿著「全面離岸替代」的戰略推進,背棄九二共識,嚴厲推行本土化,加大「轉型正義」力度,追求永續執政並「以拖待變」尋求最佳「臺獨」機會窗口。而外部政治情勢上,中美貿易戰如火如荼,已觸及兩國關係的結構性調整及全球範圍的秩序權力之爭,「臺灣牌」價值上升,《臺灣旅行法》、《國防授權法》及《亞洲再保證倡議法》等不斷加碼,從而給「臺獨」進一步釋放錯誤信號與不當支持。這份「未完成的答卷」,民進黨是不準備作答的。

這就導致了兩岸關係之「九二共識」模式的決定性式微。在此條件下,大陸基於民族復興整體利益及執行憲法與《反分裂國家法》的正當理由,必須嚴肅考慮在「九二共識」長期未獲確認的條件下如何穩健有效地思考及設計對臺政策框架與治理方略。在筆者看來,誕生於國共合作基礎上的「九二共識」本來只是一個相對偏弱的政策共識,在此共識下衍生出二十餘項兩岸經貿發展協議,但並未嚴格觸及如何走向實質統一的問題,因而還不是堅實的政治共識與憲制共識。在1992年之後,尤其是馬英九執政期間,兩岸亦曾有過在「九二共識」基礎上續推兩岸和平協議、軍事互信協議等更具實質性制度建構之動議,甚至有「一國兩區」對「一國兩區」論的評析,參見田飛龍〈一國兩區兩制:未來兩岸憲政溝通的法理思考〉,載《臺灣民情》2013年第3期。的憲制創想,但限於種種困難而擱置。如今,民進黨執政條件下,不僅反對純經濟性質的「服貿」協議從2014年3月18日開始的「太陽花學運」已經傳遞出臺灣本土主義激進求「獨」的取向,民進黨順應並利用了這一民粹化運動。,更反對做為這一系列經濟合作協議之前提的「九二共識」本身,也就更不必幻想民進黨在「九二共識」基礎上推進兩岸關係之憲制突破了。

總之,面對兩岸關係的全新挑戰及民族復興的必然要求,大陸方面必須更加清晰地發展出一種基於「九二共識」的「統一共識」,以這樣的憲制共識及其指導下的「公民平權」政策配套,追求一種「主場統一」的實踐路徑,並嚴肅思考和設計「一國兩制」臺灣模式的宏觀框架對「一國兩制」臺灣模式一直有學者在思考,較有代表性的為王英津〈關於「一國兩制」臺灣模式的新構想〉,載《臺灣研究集刊》2009年第2期;李義虎〈做為新命題的「一國兩制」臺灣模式〉,載《國際政治研究》2014年第4期。。制度建構必須立足實效性,立足「兩岸一家親」的傳統文化共性,立足「兩岸同屬一中」的核心意涵,締造牢固認同一國的兩岸命運共同體,最終完成憲制性統一。

 

九二共識的三重定位

某種意義上,九二共識只是一種政黨間的意向性共識,是國共兩黨多次合作傳統及共同民族主義立場下的獨特產物。九二共識的核心意涵在於「兩岸同屬一中」,但這個「一中」的具體法權形式,則在兩岸之間有著差異化表述與管治配套。九二共識還模糊接納了一個主權上的兩難事實:在同樣的領土空間中,至少在憲制法理上存在著兩個有著管治實效性的政權。馬英九先生對此曾有這樣的概括性表述:兩岸互不承認主權,互不否認治權。但在規範憲法學立場來看,這樣的表述仍然沒有講清楚兩岸到底是怎樣的法權關係。由此導致兩岸關係的憲法論述一直都存在著某種「陰影區」,存在著不確定內涵。這恰恰是九二共識的「建設性模糊」策略或智慧,即只用於確認「一個中國」的核心共識,而對於圍繞這一核心的具體制度安排及邊緣性內涵則並不追求一步到位的解決。

因而,九二共識是一個關於「已經是一個中國以及如何共同參與建構一個更美好中國」的政策意向性共識。九二共識是面向未來的,是需要走出「第二步」、「第三步」的。本來,國民黨執政可以為後續步驟提供有力支撐,譜寫「第三次國共合作」及「再造共和」的民族復興史詩。編按:作者高估了國民黨追求統一的誠意。實際上,在1971年失去聯合國中國代表權以前,國民黨追求的是基於一黨之私的「統一」(捲入美國,反攻大陸);在1971年以後,國民黨的大陸政策就立即轉為以「拒統」為主軸的偏安保臺。作者所謂「第三次國共合作及再造共和的民族復興史詩」,只是大陸對於國民黨的善意期待,而從來不是國民黨領導人內心的目標。然而1980年代以來的臺灣本土化與激進民主化運動已經成勢,借助民主選舉獲得執政權,對九二共識基礎的「一個中國」缺乏基本的歷史性同情理解與民族認同情感。與九二共識面向未來建構一種新式人民共和國相比,臺獨也是面向未來的,只是追求的是分離國家和本土自決。

為此,我們需要全面準確理解和實踐九二共識,不能僅僅局限於最初形態和國民黨溝通預設。九二共識就其廣義而完整的規範內涵而言,包含著三重遞進式的定位:

第一,最低共識,即國共兩黨政策意向性共識。這就是歷史上九二共識的最初形象及意涵,主要包括兩黨對兩岸關係認知的交疊性共識,是求同存異的共同民族主義立場的產物,是兩岸後續和平發展的規範基石。蔡英文的就職演說只承認有過會議事實,而不願意承認「共識」及其所包含的「一個中國」的規範約束力。

第二,中間共識,即以兩岸政府間和平協議為標誌的政治共識。從意向性政策到和平協議的政治決斷,這是兩岸關係的重要制度突破。和平協議意味著兩岸結束「內戰法理」狀態,轉向兩岸的制度性和平狀態,從而為進一步的統一憲制建構提供前提和基礎。

第三,最高共識,即以兩岸完成最終統一為標誌的憲制共識。這是九二共識循序漸進發展的最終形態,也是其規範性的最大射程。這一共識未能在兩岸之間清晰達成,即便是國民黨執政時期也是多談「和平發展」,少談「完全統一」。這一最高共識是兩岸關係的憲制根本法,具有最高的憲制約束力。在大陸的憲法與《反分裂國家法》中,以及在十九大報告關於「完全統一」的政治宣言中,這種最高共識已獲得規範確認。但這是一種偏向單方性的規範確認,民進黨當局不可能予以認可,臺灣民眾的「憲制同意」尚缺乏實踐條件與契機。

目前的「答卷說」仍然預設了與國民黨共處時段發展出來的「九二共識」模式,按照「和平發展」思路緩慢推進統一。然而,這種期待民進黨之「國民黨化」的願景可能太過理想化,缺乏可操作性。這從民進黨執政兩年多來的表現即可看出。因此,全面準確理解九二共識的三重定位及發展出一種「主場統一」新論述和新政策框架,已勢在必行。必須丟掉幻想,準備鬥爭。朱松嶺教授對此亦有類似觀察,參見朱松嶺:「當前國際形勢與兩岸關係」,載宣講家網,http://www.71.cn/2016/0427/886756.shtml。

 

十九大報告與「統一共識」的生成

民進黨的「全面離岸」引發了大陸執政者對兩岸關係和平統一前景的深切憂慮,引發對「九二共識」最初形態的認同危機。面對「九二共識」認同危機及「全面臺獨」逆流,大陸主動展開了強化「九二共識」核心意涵及凝練發展「主場統一」新論述的戰略進取動作,「統一共識」開始形成並以十九大報告專章論述為標誌。

十九大報告全面規劃中華民族偉大復興的戰略性、體系性、歷史性偉大事業,大致以2049之「第二個一百年」為目標的復興夢成為壓倒性頂層戰略,其他一切局部問題均服從和服務於這一戰略。報告中將港澳臺問題歸入「一國兩制」戰略下加以定位和處理,以最有利於民族偉大復興的方式確定各自的實施方略。其中港澳問題以依法治理與融合發展為主導性方略,而臺灣問題則以底線反獨和積極促統為主導性戰略。這是因為港澳問題的本質是回歸後的憲制治理問題對「一國兩制」香港模式在回歸20年之際的簡要評估,參見田飛龍〈香港基本法與國家建構〉,載《學海》2017年第4期。,而臺灣問題則屬於未完全統一前的促統進程問題。

與臺獨勢力預估的強硬立場有所不同,此次報告措辭給出大陸充分善意及未來統籌空間,但在反獨立場上更加堅決,而在和平發展的兩岸實質性融合上則指明了更多實質性措施與進取方向。大陸充分意識到在民進黨較大概率長期執政條件下,兩岸關係需要更多突出大陸的主場效應及主動作為,以及更多盯准臺灣民意加以長期塑造和引導,以創造最終完全統一的最有利條件。兩岸的政治博弈進入全面的民意戰和長期的綜合實力競爭階段,比拼雙方的政治意志力與戰略定力,以及充分利用地緣及國際政治資源展開再平衡的統籌能力。

臺灣背靠美日的基本戰略對衝態勢並未改變,美國國會涉臺立法(《臺灣旅行法》、《國防授權法》及《亞洲再保證倡議法》等)的戰略槓桿效應正在凸顯,而島內之文化臺獨與謀求長期壟斷性執政地位的「轉型正義」不斷加碼,更有賴清德這樣的「急獨」代言人挑釁施壓。十九大報告對此類嚴峻挑戰有充分的戰略估計,從堅定「一國兩制」憲制方略、堅守「一個中國」核心底線、堅持中華文化融合立場以及積極開展「同等待遇」公民管理等諸方面,剛柔並濟,以政治的審慎性與實踐的務實理性確定最終指向「和平統一」的歷史進程。縱觀報告中涉臺論述,有以下若干要點值得關注。

第一,「一國兩制」的憲制方略。十九大報告將之做為「新時代中國特色社會主義」之十四大基本方略之一予以確認,並做為指導對港澳臺長期治理的共同戰略框架。「一國兩制」最初設計來解決臺灣問題,優先用於港澳實踐。對港澳之一國兩制模式,民進黨歷來予以汙名化,而大陸則仍然期待港澳模式對臺的實際影響力。為拉低港澳模式的憲制影響力,臺獨對港澳社會運動、青年學生及本土分離主義的培育指導不斷加強,港獨與臺獨結成攻守同盟,「太陽花學運」與占中運動密切相關。港澳模式在處理差異性體制之國家統一與融合方面存在很多值得肯定和總結的正面經驗,但也有一些特別的教訓,比如基本法之權力配置過分偏重地方,導致主權未能合理治權化,造成回歸後中央管治權的真空狀態,以及對司法權與法治權威性估計不足,放任了香港司法至上之發展及普通法傳統對一國兩制的憲制對衝乃至於扭曲效應,進一步還包括國民教育推行受挫,青年世代無法有效認同國家。香港基本法的架構缺陷及實踐誤區,可以做為未來構想臺灣基本法的有效參照。十九大報告將港澳臺並提,顯然是希望港澳模式的正反經驗都可以對未來兩岸和平統一及憲制建構產生直接的借鑑與啟示。

第二,九二共識與一中原則。這是大陸給蔡英文「未完成答卷」的預留標準答案,但蔡英文顧左右而言他,始終模糊應對,迴避正式答卷,導致兩岸關係陷入僵局。從政黨政治角度而言,蔡英文無論是政治理念還是黨內意識形態制約,都很難如國民黨一樣回到「九二共識」立場,而大陸在「九二共識」上亦退無可退,否則「一個中國」就無從堅持。這一政治僵局是彼此政治立場與根本政治利益的底線式對撞。大陸對此是高度自信和具有戰略定力的,而臺灣則抱有「以拖待變」的機會主義立場。報告對「九二共識」的表述處理是:一方面承認是「歷史事實」,另一方面則突出其核心意涵為「一個中國」,並不包括「各自表述」,從而對民進黨和國民黨均有政治再亮牌的敲打之意。結合「九二共識」的歷史事實與核心意涵之完整表述,這一共識就不僅僅是一種歷史化的具體事件,而是具有規範意義的兩岸憲制根本法,這是一種施米特(Carl Schmitt )意義上超越兩岸具體憲制規範(憲法律)的絕對憲法關於施米特的政治憲法理論,參見施米特:《憲法學說》,劉鋒譯,上海人民出版社2005年版。。民進黨要認同的已經不是模模糊糊的九二共識之歷史事實或各自表述的差異理解,而是「一個中國」的規範性的憲制根本法。兩岸雖未達成具體憲法律框架,但已然成立「一個中國」的憲制根本法,未來兩岸任何政治協商及憲制建構均不可能抵觸這一憲制根本法。報告認為「『九二共識』明確界定了兩岸關係的根本性質」,這裡的「根本性質」應做「根本法」的理解。兩岸是同一政治共同體,這一共同體的整體政治存在及其憲制自覺需要一個「九二共識」加以明確決斷和確認。「九二共識」解決的是「一國兩制」的「一國」認同問題,在此前提之下才有「兩制」的具體協商與制度安排。「一國為體,兩制為用」是體現本體與功用、憲法與憲法律之法理區分的制度辯證法。

第三,中華文化與命運共同體。兩岸關係在十九大報告中不完全是從理性的政治契約角度立論,也從倫理性的命運共同體角度定位,以中華文化推重的「家倫理」賦予這一關係以厚重的倫理政治內涵。報告提到「共同弘揚中華文化,促進心靈契合」,這是一種訴諸文化民意合法性的更高政治目標。民進黨深知中華文化內在的反分裂道德力量及深層次的文化民意基礎,因此急欲通過政治民粹化的操作而實現文化的「去中國化」。民進黨最害怕的恰恰應當是我們最堅持的。報告堅守中華文化立場以反獨促統,有著其他理性或利益機制無法取代的獨特作用。對臺訴諸中華文化立場不是一種單純的文化統戰行為,而是執政黨在新時代做出的一種整體化的文化政治決斷,這一決斷包含在報告關於社會主義文化以五千年優秀傳統文化為根源的全新表述之中。「新時代中國特色社會主義」是一種具有歷史綜合性質的文化體系,包含著一種「通三統」通三統是公羊學的一種思想與秩序方法論,2005年左右由甘陽先生提出,用於討論中國之道統整合的結構性問題,參見甘陽《通三統》,三聯書店2007年版。的歷史合題取向及與傳統文化和解和諧的政治理性意識。文化臺獨本身成為一種文化自殘行為,引起島內民意反彈和族群重新撕裂,是民進黨的惡政。大陸堅定中華文化的大道立場,不僅續補執政合法性的必備資源,更是牢牢掌握兩岸關係文化主導權的體現。大陸的中華文化轉向及其大陸新儒家的自覺擔當,與臺灣之新儒家的相對邊緣化,所造成的是臺灣文化軟實力的「赤字」,「文化中國」與「政治中國」的長期兩岸分離狀態正在經由大陸主導的中華民族偉大復興而重新走向重合為一的狀態。

第四,公民化管理措施的進步意義。從憲法及行政管理法角度,臺灣居民是合格的中國公民,應當具有同大陸居民同等的公民權利和待遇。但是既往由於治權分割及大陸管理措施將「港澳臺」做為境外處理的慣例,導致臺灣居民在內地無法獲取公民身分感和同等待遇。臺灣居民在某些方面是「超公民待遇」,某些方面則是「弱公民待遇」,這種畸高畸低的安排嚴重損害了臺灣居民的公民化身分體驗與認同,而在大陸充分發展與新全球化條件下,更多地形成了對臺灣居民的不利對待。報告提出逐步為臺胞在大陸之生活提供同等待遇,是一種顯著的政治進步。但猶顯不足的是:其一,這種公民化管理措施基本限制於民事權利相關的私法領域,而未實質觸及與公民國家認同更為關鍵的公法領域及政治參與權事項;其二,「同等待遇」在公民認同上仍有規範內涵的缺漏,應補充進「同等身分」之內涵,整合為「同等身分和待遇」,否則只是「待遇」同等,很可能與外國人享有的「國民待遇」及其憲制意義並無特別區分。此外,臺灣已是充分現代化的社會,不宜以發展中的完全「經濟理性」眼光看待臺灣同胞,以為僅僅是利益輸送和同等待遇就可以實現人心與民意之歸附,而是要從意義政治及憲法愛國主義的角度實現制度與政策上對臺胞的全體系開放,尤其包括公職服務體系的開放。這裡會存在大陸各政策部門的推諉塞責以及實際管理上的諸多不便,但這些顧慮與兩岸「心靈契合」的理想政治目標相比,不足以做為反對理由,而且可以逐步探索開放,循序漸進實現兩岸人民真正的「公民平權」。

總之,十九大報告開啟了和平統一的新征程,對臺獨及兩岸關係僵局有充分估計,但並未直接訴諸激進的「武統」,而是以最大善意和最充分自信將兩岸完全統一放置於中華民族偉大復興的歷史進程中加以定位。民族復興面臨著歷史上最為接近的戰略時刻,因此一切其他問題或戰略均需與之相協調。臺灣問題需要通過長期的民族復興與國家發展的歷史過程加以結構化解決。十九大報告涉臺論述有剛有柔,底線反獨與多條線準備統一條件並駕齊驅。報告留有未來戰略機動餘地,信賴國家發展前途與臺灣最終民意取向,對民進黨的臺獨相關行為具備對等升級與反制的足夠能力。

時間在大陸一邊,這是十九大報告從容論述兩岸關係及和平統一諸般事項的邏輯前提,不急躁,不冒進,有理有利有節地推進朝向完全統一的最終時刻。一國兩制最終落實於臺灣,是目標指向完全統一的憲制方略,不可能照搬港澳模式,卻大有借鑑正反兩方面港澳經驗的歷史機遇及可能性,我們對此誠有期待。(待續)