五大原因

兩岸分治七十多年以來，大陸第一次以法律形式提出「臺灣海峽非國際水域」，明確中國對臺灣海峽享有主權、主權權利和管轄權。從戰略上講，這是大陸臺海政策的一個很大變化，原因主要有五個。

一、中美戰略博弈處於半攤牌狀態，互相針對對方出手。

所謂半攤牌是指許多領域已經攤牌，有些領域則還沒有。完全攤牌的有貿易，如貿易戰；科技，像對華為的極限打壓；外交，比如破壞中加關係、中澳關係、中英、中印關係以及建立AUKUS、四方安全對話和IPEF機制圍堵，只是還沒有到斷交的程度。

目前沒有徹底攤牌的一是金融，但已經限制大陸對美投資，也要限制美國對大陸投資，還要求大陸企業退市。大陸也在減持美國國債。二是軍事。雙方在軍事層面的溝通機制一直都在，也盡力避免發生誤判。2020年美國大選前後，參謀長聯席會議主席馬克．米利兩次和中國秘密電話，表示美國無意攻擊，以確保戰略穩定。

總體上大陸提出內外兩個循環，全力解決科技卡脖子的問題。美國也在布局，雙方都在為萬一攤牌做準備。

這次大陸提出臺灣海峽非國際水域的主張，有兩個特點：一是先由軍方提出，然後外交部在記者招待會上以回答問題的方式確認了這個立場；二是這是向美軍提出的。它不是在多邊或雙邊的外交場合，可以認為這是直接針對美國的，向美國施壓就美艦過臺灣海峽進行協商。

這個事件的曝光的時間點也顯示了中美的緊張關係。大陸軍方不是現在才提出的這個主張，幾個月來多次提出。但在北約即將舉行會議重新制訂新的十年戰略概念前被彭博社曝光，其目的顯然是要依照美國的戰略意圖把中國納入北約的目標。

二、大陸對沖美國未來可能的制裁。

美國在全球海運要道都有軍事基地或者合作的軍事基地，如果發生衝突，可以對中國大陸進行遠端封鎖。中國掌控臺灣海峽，可以握有對沖籌碼。大陸90%以上的進口石油通過海上運輸，而三條主要航線，都包含馬六甲海峽及臺灣海峽。大陸在中美博弈的背景下，為確保能源安全，有進一步控制臺灣海峽的需要。

三、大陸對臺政策已經從反獨轉向促統，會一步步加大促統的力量。

由於臺灣是中美戰略博弈的主要領域之一，雙方都在打臺灣牌，都在用臺灣牌向對方施壓，向對方顯示力量。本來按照國際法，各國的船艦都有權利自由通過臺灣海峽。但是美國曾在1950年朝鮮戰爭爆發後以其第七艦隊的定期巡航將臺灣海峽「中立化」，違法強行介入中國內戰，將兩岸分裂長達數十年，也給臺獨坐大創造了機會。可見美國軍艦在臺灣海峽「自由航行」並非只是「行使權利」，實屬居心叵測。因此，大陸自然要試圖對美艦過臺灣海峽進行有效管理，要讓美國申請報備，要納入中國的管理。同時通過這種方式形成美國接受一個中國原則的客觀現實，回應美國一再掏空的一個中國政策。

四、大陸在不斷豐富對美、對臺應對手段，而法律戰正是一個重要的形式。

美國很善於把自己的利益包裝在它所認可的國際法中，中國也在學習和借鑑。早在2021年9月1日，修訂後的《海上交通安全法》正式實施。新《海安法》明確強調兩點：一是中國對臺灣海峽「享有主權、主權權利和管轄權」，所以臺灣海峽屬於中國人民共和國的管轄海域；第二，規定4類外籍船舶在領海內無害通過應履行報告義務。這部法律當然會隨著國家的需要而進一步修訂。簡言之，大陸要試圖從法理上去除美國及其盟國介入臺海的合法性。當然臺海峽歸根到底是地緣政治問題，不是法律問題所能解決的，這只是有效手段之一。

五、為兩岸統一後臺灣海峽的定位預先謀局。

統一後，其他國家的軍艦要過臺灣海峽，都要按此辦理。如果哪個國家對中國不友好，這也是一個限制手段。比如日本自中東輸入的石油以及從東南亞進口的原材料80%以上需經過臺灣海峽，這可以成為中國影響日本的一個方式。當然，那些反對中國統一的國家，也會更加堅定立場。

最後一個因素要說的是中美半攤牌從中美貿易戰算起已經四年了，為什麼大陸在現在提出而不是更早？這和俄烏衝突背景有關。此時美國的精力嚴重分散，歐洲也自顧不暇，此時提出衝擊力最小，施壓效果最好。這件事幾乎沒有在歐洲引起多大關注，美國要反應和反制也需要更長時間和更大成本。所以美國國務院發言人普萊斯在回應汪文斌時就改用中方曾用過的「國際水道」（international waterway）。

 今（2022）年6月14日，針對13日外交部發言人汪文斌有理有據的聲明，美國國防部發言人馬丁‧邁納斯（Martin Meiners）仍延續美國的強盜邏輯，向彭博社表示：「美國將繼續在國際法允許的地方飛行、航行和行動。這也包含穿越臺灣海峽。」

有助於改變不合理的國際秩序

今天的國際法有一個突出的問題，在制訂時就有妥協和相互矛盾的地方。比如《聯合國憲章》就把主權不可侵犯與民族自決並列。編者注：目前世界上很少國家是由單一民族構成，如果每個國家內的不同民族都可藉口自決要求獨立，世界將會大亂。因此《聯合國憲章》第2條即規定：「各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。」1960年《給予殖民地國家和人民獨立宣言》雖然承認一切民族有自決權，但是又規定：「凡以局部破壞或全部破壞國家統一及領土完整為目的之企圖，均與聯合國憲章之宗旨及原則不相容。」1970年《關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則之宣言》中，也在「自決權」部分規定：「以上各項不得解釋為授權鼓勵採取任何行動，局部或全部破壞或損害…自主獨立國家之領土完整或政治統一。」在該自決原則部分最後一項更明文規定：「每一國均不得採取目的在局部或全部破壞另一國國內統一及領土完整之任何行動。」此外，現實的國家實踐也並未顯示存在「自決權包含了分離權」的習慣國際法，多數國家都不會接受在一個主權國內的少數族群可以享有自決權（至少中、美、俄、英、法等五強都不會同意）。所以，在法理上，除了國際公認的殖民地（「非自治領土」）以外，「領土主權完整」原則一定優先於「民族自決」原則。₂ 特別是國際法對於海洋（包括海峽）還沒有完備和統一的規則。而且從根本上講，這不是法律問題。這取決於國家實力和相互之間的關係。別說海洋法不完備，就是明確完備的國際法，美國也會不遵守。比如美國就沒有加入《聯合國海洋法公約》，它一方面不受這個公約限制，但同時還要用這個公約去限制其他國家！但這個世界還不以為意。編者注：美國里根總統在1983年3月發佈海洋政策聲明，除了《聯合國海洋法公約》的海底採礦部分外，美國同意接受其他實質條款。換言之，美國已承認《公約》中合乎其利益的部分是「國際慣例」。問題是，美國違反國際法的前科累累，它片面規定的「規則」還是優先於國際法。₃ 除了美國，英法等軍事大國的軍艦也不受這個公約的約束，更重要的是大國也往往會隨著實力和國家利益的改變而改變立場。簡單講，大國可以制訂規則，修改規則，解釋規則，還可以不遵守規則。

從歷史上看，涉及海洋的定義和權利一直都在變，今天不接受的，明天可能就成為常態。像公海、領海最基本的定義都一直在變化，不同國家執行的政策也不一樣。最早公海自由航行來自荷蘭海軍艦炮的射程，從陸地起算三海里之外算是公海，完全是西方軍事實力的體現。20世紀中期以後，各大國為保護海上礦藏、漁場並控制污染、劃分責任歸屬，傳統公海概念已不敷使用。國際聯盟曾在1930年召開會議對此討論，卻沒有結果。美國首先由杜魯門在1945年宣佈：美國對海床及底土的管轄延伸至水深一百噚（約183米）的大陸架，打破了傳統公海的認定原則。緊接著，眾多國家延伸了對海洋的管轄權到12海里或200海里不等。到了1967年，只剩下22國沿用3海里的早期規定，有66國宣告了12海里領海，而有8國宣告200海里的管轄權。到2006年，僅剩新加坡與約旦繼續使用3海里的規定。

另外，同一個國家對領海由於特殊情況卻可以有兩套標準。比如日本對領海主張12海里，但津輕海峽日本只設定到3海里，津輕海峽寬度最窄都還有18.7公里，中間變成公海。這是為方便美國運載核武的軍艦通過。日本政府1967年訂下「不擁有、不生產、不引進」核武器三條原則，包括不能讓核武器出現在日本領土內。美軍的船艦在有核子武器的狀態底下，不容易通過日本的領海，所以日本特地用附帶法律的條件，把自己的領海縮小。但這同樣也是日本根據美國的軍事需要而把主權主動（或者被迫）自我縮小。

如果看一下國際上對海峽的主權和管理權，其不合理和不平等更為突出。比如溝通地中海與大西洋著稱的直布羅陀海峽長58公里，最窄處僅14公里，海峽北邊是西班牙，南邊是北非國家摩洛哥。按海洋法12海里主權劃界，應該是這兩個國家分享海峽主權。但實際上卻是西班牙在摩洛哥通過戰爭占有的領土飛地休達（摩洛哥拒不承認其主權），最不可思議的是在西班牙一側的直布羅陀半島，雖然英西有主權爭議，但卻是英國實際控制，島上93%的居民擁有英國籍！不僅如此，美國還在海峽不遠的西班牙羅塔軍事基地駐軍，名義上是西班牙軍事基地，但美國實質掌控，一切費用也都是美國承擔，因此事實上美國對直布羅陀海峽也有控制權。所以，直布羅陀海峽實際由英國、西班牙和美國共管，摩洛哥完全被排除在外。這一切完全是實力決定的。

歷史上看，一國海峽對軍用船隻進行限制是早有就存在的。如土耳其擁有達達尼爾海峽（最窄處1.2公里）和博斯普魯斯海峽（最窄處700米）的主權，但根據1936年《蒙特勒海峽制度公約》，對非黑海國家軍用船隻進行限制，包括噸位、停留時間。俄烏衝突發生後，烏克蘭就提出限制俄羅斯軍艦通過博斯普魯斯海峽進入黑海。歷史上看，二戰初期土耳其允許德國軍艦通過這兩個海峽，後期看德國要戰敗，就於1944年禁止，都是隨著國家利益的需要而改變。

世界另一著名海峽霍爾木茲海峽（最窄處39公里）編者注：1959年伊朗將其領海擴大到12海里（22.2公里），1972年阿曼也將領海擴大到12海里，從此霍爾木茲海峽被伊朗和阿曼的領海完全封閉。₄ 也是如此。阿曼批准《海洋法公約》後要求外國軍艦必須先獲得許可，才能通過阿曼領海。伊朗加入《海洋法公約》後要求「只有《海洋法公約》締約國才有權享受其中所訂立的合同權利」，其中包括「通過國際海峽的過境權」。1993年5月，伊朗頒布了關於海洋領域的全面法律，要求軍艦、潛艇和核動力船在無害通過伊朗領海之前必須獲得許可。2008年伊朗還宣佈：如果以色列或美國攻擊伊朗，將封鎖霍爾木茲海峽。

就是美國整天掛在嘴上的「無害通過」，在全球也沒有共識。目前實踐中，沿海國家大多主張軍艦事先取得許可或通知的方式通過本國領海。發展中國家普遍不接受軍艦無限制的無害通過權，發達國家特別是海洋國家則積極主張軍艦享有與民船一樣的無害通過權。

當然大陸今天的提議，也同樣顯示了陸美臺三方實力的變化。1949年後，臺灣憑藉軍事優勢，實行關閉政策，封鎖大陸東南沿海三十年。編者注：1949年6月18日國民黨當局發布命令，自6月26日上午零時起，「關閉」北起遼河口、南至閩江口的中國領海，所有外籍船舶及航空器均不得進入上述區域，而區域內各港口也自即日起停止對外開放。1950年2月12日，國民黨又將關閉範圍擴展到中國大陸全部海岸。對此一政策，國民黨不稱「封鎖」，而用「關閉」，是在避免國共雙方成為國際法上的「交戰團體」，以致於無法引入外力（美國）來助其反共。並且，此一政策實際上隨著國民黨在大陸沿海據點的減少而逐漸鬆弛，1954年撤出大陳列島後，只能「關閉」金、馬對面的福州、廈門等港口。在1950年代後期，隨著兩岸內戰在八二三砲戰後「儀式化」（如「單打雙不打」），連福州、廈門都已無法有效「關閉」。但是這項關閉政策最初的法令依據〈截斷匪區海上交通辦法〉直到1979年9月12日才公告廢止，因此從法律上講，「關閉」一共延續了30年。不過，即使是在嚴格「關閉」時期，國軍對於並非出入大陸港口的外籍船隻並不干預，也從未封鎖臺灣海峽。₅ 在美國和臺灣的軍事威脅下，大陸民用船隻和軍用船隻都不穿行臺灣海峽。直到1974年因為支援西沙海戰，大陸海軍才第一次通過海峽。1979年1月1日，中美建交，大陸海運業也才單方面恢復臺灣海峽運行。同年9月臺灣也宣佈放棄關閉政策。近幾年大陸軍艦和航母不斷穿過臺灣海峽，到現在則明確提出臺灣海峽不是國際水域。

從兩岸分治七十多年的歷史來看，大陸的立場並不過分。臺灣曾（至少在法律上）在臺灣海峽干擾進出大陸港口的航運長達三十年，大陸還沒有到這個程度。

目前的國際秩序是歐美制定和主導的，存在不公平的利益偏向。中國作為第三世界發展中國家的代表成功崛起，在捍衛自身利益的同時，也有助於形成一個更合理更平等的世界秩序。廣大的發展中國家也都將是受益者。

今年6月13日，美國瑪格麗特撒切爾自由中心（Margaret Thatcher Center for Freedom）研究員史蒂文．格羅夫斯（Steven Groves）撰文解答「美國為什麼不加入《聯合國海洋法公約》？」他指出：「美國擁有世界上最強大的海軍。……美國完全不必通過《公約》來保護自己的海洋權利」，「從來沒有任何國際條約能保障美國的權利與自由，《公約》也不例外。」

成效和影響

一個國家提出一個政策，根本上看是否能夠執行。這有兩個層次，一是有沒有實際能力去執行，二是政治上、外交上和戰略上要考慮是否值得或者需要去執行。比如1988年美國軍艦多次進入蘇聯黑海領海宣示自由航行，在抗議無效後，蘇聯最終決定以撞擊的方式處理，迫使美國和蘇聯談判。當然蘇聯也不是每次都使用撞擊的手段。

至於臺灣海峽，還有第三個因素。臺灣按照美方「規則」，主張領海以外都是公海，允許任何國家軍艦自由航行。即使大陸要行使它在臺灣海峽的權利，如何管轄海峽中線以東區域也是未知領域。

由於大陸有足夠的海軍力量，主要就受後兩個因素影響。不過這個主張對美國以外的國家還是有震懾效用的。比如英國、法國、德國、加拿大、澳大利亞等。它們的軍艦再過臺灣海峽會更慎重，大陸有可能拿它們先試驗。

大陸這種提法，當然會刺激美國。使得兩岸形勢升溫。美國當然會有應對之道。今年以來美國軍艦已經三次通過臺灣海峽，下一次通過時不妨看看中美如何較量。

最後要說的是此舉對中歐關係也有影響。歐洲議會今年6月7日以474票贊成，60票反對，80票棄權壓倒性票數通過的「歐盟與印太地區之安全挑戰」報告，報告內容多處表達對臺海安全的關切，強調中國對臺灣領土完整構成威脅，不利區域安全與穩定，反對任何脅迫及破壞臺海現狀的單邊行動。

目前美國對中國大陸的圍堵還差三塊拼圖：一是歐盟，二是俄羅斯，三是東盟。這三塊中，歐盟是最重要，也最有可能。中美對歐盟的爭奪是最關鍵的。所以大陸在捍衛自身權益的同時，也要考慮到國際現實。治大國和治世界都如烹小鮮，需要高超的技巧、耐心和全盤的布局。

從根本上講，這一次中美交手本質上並不只是爭論臺灣海峽是不是國際水域，也不是美國軍艦過海峽的問題，而是中美關係。中國的戰略是一直很清晰：保持戰略定力繼續爭取時間發展，儘量避免或者拖延中美攤牌，但同時也對美國可能的威脅做準備。以2021年下水的海軍規模來看，大陸可以兩年半製造一個英國海軍。第三艘航母也已經下水。航母是遠洋、遠距離投送軍力，從美國一方來看，這顯然不僅僅是統一臺灣的需要。

中國這個戰略顯然是借鑑了德國的歷史經驗。德國統一後最成功的崛起階段是俾斯麥時期，其策略有二：一是不挑戰霸主英國，二是積極支持英國在海外的殖民擴張，從而激化英、法、俄的矛盾，讓它的精力不放到德國身上。不挑戰英國的原因主要在於，俾斯麥明白以德國的地緣環境，陸地強敵環伺，出海則有海峽和島鏈自然障礙，不可能成為全球霸主。所以他主動對英國在此方面進行退讓。事實上，人類歷史上也只有英國和美國這樣獨特地緣環境的國家才能成為全球霸主。中國的地緣環境其實和德國類似，周邊大國環伺，還多數擁有核武器。所以毛澤東和鄧小平兩代領導人都宣稱中國絕不稱霸，這既是主觀立場，也是客觀條件局限。中國制訂的戰略當然不是取代美國和成為新的世界霸主。

所以，從道理上講，中美之間本應能夠做到和平相處共生，雙方的對立和衝突也不是不可化解。但問題主要出在美國。這從它對俄羅斯的擠壓就看得出來。長期是世界強國的俄羅斯從來沒有成為過世界霸主。即使二戰後成為世界超級大國，也不過持續了45年。它在斯大林去世後37年就在和平狀態下崩潰了。可見蘇聯之一度強大，更多的是一種強人的獨特效應。這種崩潰顯示俄羅斯這個國家和文明底蘊無法承擔作為世界霸主的成本。儘管如此，美國仍然對俄羅斯從未放心和信任過，也從未放棄過打壓。同理，其實美國也知道中華文明是和平內斂的，在二戰時美國也公開宣揚和認同中國從沒有侵略過其他國家的理念，但是它仍然不能接受中國的發展。從這個角度講，世界上的許多問題，包括臺灣海峽，其根源都在這裡：美國的霸權心態。唯有當人類不必再屈從於霸權的「規則」，這個世界才有「公法」可循。